تلخ و شیرین تسهیلات تکلیفی

تسهیلات تکلیفی به آن دسته از تسهیلاتی می گویند که قانونگذار با نگاه مسئولانه به اقشار آسیب پذیر و همچنین رعایت مصالح اجتماعی جامعه که ظاهرا آن را در فقه «مصالح مرسله» می نامند، پرداخت آن را به بانک مرکزی و شبکه بانکی کشور قانونا تکلیف می کند. البته تصویب تسهیلات تکلیفی و الزام شبکه بانکی به پرداخت آن در سالیان اخیر محدود به قوه مقننه نشده و برخی نهادهای دولتی نظیر ستاد کرونا یا ستادهای تسهیل هم بانک ها را ملزم به پرداخت تسهیلات دستوری می کنند که خود بحث متفاوتی است. اما در مورد تسهیلات تکلیفی و غیرتکلیفی، توجه به چند نکته، ضروری است.

بانک یک موسسه کاملا اقتصادی و انتفاعی با سهامداران مشخص است. بر همین مبنا، بانک (حتی اگر دولتی باشد) وظیفه دارد که هم برای سپرده گذاران و هم سهامدارنش سودرسانی کند. در حالی که در صندوق های پرداخت، هدف انتفاعی و سودآوری نیست. بنابراین بانک ها از این حیث با صندوق پرداخت کاملا متفاوت هستند. همچنین برخلاف صندوق پرداخت، هرگونه دریافت و پرداخت بانک ها بایستی منطبق با قوانین و مقررات بانکی باشد؛ یعنی عملیات بانکی موجبات پرداخت تسهیلات یا دریافت سپرده های بانکی را فراهم می کند. وام و انواع تسهیلات بانکی در واقع، محصولات تولیدی بانک ها هستند که پرداخت آنها مستلزم رعایت مقررات بانکی از جمله اعتبارسنجی استاندارد مشتری است. اما پرداخت ها در موسسات و صندوق های خیریه نیازمند رعایت این گونه تشریفات بانکی نیست. بنابراین بانک صندوق پرداخت نیست و نمی توان به بانک ها دستور پرداخت داد. همینطور مدیران بانک ها نباید به دلخواه، منابع بانکی و سپرده های مردم را بذل و بخشش کنند و تسهیلات فرمایشی دهند، یا مقررات بانک مرکزی را نادیده بگیرند و به جای بانکداری، تجارت کنند و به کسب وکارهای دیگری نظیر بنگاهداری، باشگاهداری و مداخله در بازارهای ارز و طلا و... مشغول باشند.

واقعیت آن است که پرداخت انواع وام و تسهیلات بانکی که یکی از نتایج اجتناب ناپذیر آن، خلق پول است، از جمله کارکردهای اصلی و مطلوب بانک هاست؛ البته مشروط بر آنکه این پرداخت ها با محاسبه ریسک عملیات بانکی و براساس اعتبارسنجی مناسب و اطمینان از برگشت اصل و سود تسهیلات پرداخت شده در موعد مقرر صورت بگیرد. بر همین اساس، بانک ها قانونا مجاز هستند که سپرده های مردم را جمع آوری و به اصطلاح، «تجهیز و تامین منابع» کنند و این سپرده ها را به همراه منابع خود به صورت وام و تسهیلات بانکی در اختیار متقاضیان واجد شرایط قرار دهند. در این زمینه بین بانکداری کلاسیک و آنچه «بانکداری اسلامی» خوانده می شود، تفاوتی نیست. اما تفاوت اصلی بین این دو نوع عملیات بانکی، در نوع رابطه حقوقی بین بانک و مشتری است. قانون عملیات بانکی بدون ربا، مبنای رابطه حقوقی و شرعی بین بانک و سپرده گذاران را بر عقد وکالت و شرکت بنا نهاده است. به زبان ساده، در عملیات بانکی بدون ربا، مشتری سپرده گذار به بانک وکالت می دهد که سپرده های او را در امور مشروع و در عین حال، سودآور بانکی به کار گیرد و در پایان مدت سپرده گذاری، سود به دست آمده به نسبت مدت و مبلغ سپرده گذاری و سهم منابع بین بانک و مشتری تقسیم شود. تبصره ماده 3 قانون عملیات بانکی بدون ربا در این مورد گفته است: «سپرده های سرمایه گذاری مدت دار که بانک در بکار گرفتن آنها وکیل می باشد، در امور مشارکت، مضاربه، اجاره به شرط تملیک، معاملات اقساطی، مزارعه، مساقات، سرمایه گذاری مستقیم، معاملات سلف و جعاله مورد استفاده قرار می گیرد.» همچنین همین قانون در مورد تقسیم سود حاصل از این گونه معاملات در ماده 5 چنین مقرر کرده است: «منافع حاصل از عملیات مذکور در تبصره ماده 3 این قانون براساس قرارداد منعقده، متناسب با مدت و مبالغ سپرده های سرمایه گذاری و رعایت سهم منابع بانک به نسبت مدت و مبلغ در کل وجوه به کار گرفته شده در این عملیات، تقسیم خواهد شد.»

بنابراین در عملیات بانکی بدون ربا در کشورمان فرض بر این است که بانک ها، وکیل شرعی و قانونی سپرده گذاران هستند. مقررات شرعی نیز اجازه نمی دهد که بدون توافق بین وکیل و موکل و فقط به فرموده قانونگذار یا مقامات اجرایی، اختیارات وکیل (بانک ها) را محدود یا سلب کرد و دستور پرداخت تسهیلات بانکی صادر نمود. بر مبنای اصول و موازین قانون عملیات بانکی بدون ربا، مدیریت سپرده های بانکی مردم، آن هم براساس اصول و ضوابط بانکی، شرعا و قانونا برعهده بانک ها و در مواردی برعهده بانک مرکزی است. قانون پولی و بانکی کشور نیز همین مطلب را (تعیین نحوه مصرف وجوه سپرده های پس انداز و سپرده های مشابه نزد بانک ها) برعهده بانک مرکزی گذاشته است. بدین ترتیب با توجه به این توضیحات، رواج تسهیلات تکلیفی در عملیات بانکی، مقدمه انحراف از موازین شرعی قانون عملیات بانکی بدون ربا را فراهم می آورد. افزون بر آن، تسهیلات تکلیفی، سهامداران و سپرده گذاران را از بکارگیری و کسب منفعت از سرمایه و داراییشان محروم یا محدود می کند. در چنین وضعیتی، انتظار کارآمدی سرمایه در بانک ها بیهوده خواهد بود. با این توضیح، پدیده تسهیلات تکلیفی با مبانی شرعی و قانونی قانون عملیات بانکی بدون ربا، چندان سازگار نیست. در تسهیلات تکلیفی به روش فعلی، قانونگذار اختیارات وکیل شرعی سپرده گذاران (بانک ها) را محدود یا حتی در مواردی سلب می کند و به جای سیاستگذاری عملا خود مدیریت سپرده های بانکی را برعهده می گیرد.

تسهیلات تکلیفی در چارچوب عملیات بانکی بدون ربا، هم از نظر فقهی و هم از نظر حقوقی، قابل نقد و بررسی است. اما صرف نظر از بحث های فقهی و حقوقی پیرامون تسهیلات تکلیفی، فعلا موضوع آن است که تاثیر مثبت و منفی تسهیلات تکلیفی بر عملیات بانکی چیست؟ آیا می توان تسهیلات تکلیفی را کاملا از عملیات بانکی ایران حذف کرد و به گونه ای دیگر اقدام نمود؟ چگونه می توان تسهیلات تکلیفی را مدیریت کرد تا کمترین تاثیر منفی بر عملکرد بانک ها را داشته باشد و تسهیلات بانکی نصیب اقشار آسیب پذیر جامعه و خصوصا بخش تولید شود و در عین حال، بانک نیز پاسخگوی مطالبات مشتریان خود نیز باشد؟ از نظر موازین قانونی، پرداخت تسهیلات مصوب قانونگذار، امری الزامی است. در این نکته تردیدی نیست و جای بحث ندارد؛ مگر آنکه مجلس در پدیده تسهیلات تکلیفی، پرداخت تسهیلاتی را به تصویب برساند که تامین آن در توان مالی شبکه بانکی کشور نباشد. مشکلات بانک ها با تسهیلات تکلیفی نیز دقیقا از همینجا شروع می شود. مردم به حق انتظار دارند که بانک ها مصوبه مجلس را بدون کم و کاست اجرا کنند و تسهیلات تکلیفی مورد نظر مجلس را پرداخت نمایند. اما شاید خیلی ها از این مطلب اطلاع ندارند که مبلغی که مجلس تصویب کرده، بیش از میزان سپرده های بانکی مردم، یا بیش از منابع داخلی بانک هاست. در این وضعیت برای بانک ها چاره ای باقی نمی ماند، جز آنکه تسهیلات را بدون سپرده بانکی ارائه دهند، یا برای تامین منابع لازم دست به دامان بانک مرکزی شوند و جریمه 34 درصدی را در صورت تاخیر بازپرداخت به جان پذیرا شوند. نتیجه این نوع سیاستگذاری پولی نیز تشدید ناترازی بانک ها، کاهش ارزش پایه پولی و تشدید تورم خواهد بود. راه حل این مشکل نیز چندان سخت نیست. مجلس می تواند زحمت بکشد و برای تعیین میزان دقیق و کارشناسی شده تسهیلات تکلیفی در هر سال، نظر کارشناسی بانک مرکزی و شبکه بانکی کشور را جویا شود و براساس نظر سیستم بانکی کشور، مبلغی را مصوب کند که پرداخت آن در توان بانک ها باشد.

در برخی از متون، تسهیلات تکلیفی را «mandatory facilities» و در برخی منابع دیگر «direted credit» نامیده اند. اصطلاح «mandatory facilities» به طور کلی در ادبیات اقتصادی جهان چندان رایج نیست و کمتر به عنوان ترجمه دقیق «تسهیلات تکلیفی» به کار رفته است. در واقع، این اصطلاح بیشتر در زمینه های حقوقی و قانونی کاربرد دارد و به الزام های حقوقی اشاره می کند. اصطلاح «direted credit» اما رایج تر است و به طور گسترده تری در اقتصاد جهانی برای اشاره به سیاست هایی استفاده می شود که دولت ها یا بانک های مرکزی برای هدایت اعتبارات بانکی به بخش های خاصی از اقتصاد اعمال می کنند. این اصطلاح به خوبی منعکس کننده مفهوم «تسهیلات تکلیفی» است و به طور دقیق تر، این نوع سیاست های اعتباری را بیان می کند. در ادبیات اقتصاد جهانی، وقتی صحبت از سیاست های اعتباری تکلیفی می شود، معمولا از اصطلاح «directed lending» یا «priority sector lending» هم استفاده می کنند. امروزه در دنیا پذیرفته شده که بانک مرکزی یا بانک های دولتی در مواقع خاص مانند بحران های اقتصادی، خطوط اعتباری خاصی برقرار می کنند تا صاحبان مشاغل و تولیدکنندگان را تحث پوشش حمایت های مالی و بانکی قرار دهند. وام های کم بهره از جمله مشوق های مالی پرکاربرد دولت ها در حمایت از اشخاص حقیقی و صنابع نیازمند حمایت های مالی است. اشتغال آفرینی و کمک به بخش تولید، یکی از اهداف اولیه دولت ها برای برقراری تسهیلات تکلیفی است. اما روش های متفاوتی برای ایجاد تسهیلات تکلیفی از حیث تامین منابع متصور است:

* از طریق تخصیص اعتبار توسط قانونگذار، پرداخت توسط سیستم بانکی به صورت وام یا تسهیلات با نرخ بهره ویژه و موردنظر دولت
* مشارکت بین بانک و دولت به صورت تامین بخشی از منابع توسط دولت، مشارکت بانک های عامل در تامین بخشی دیگر از منابع مورد نیاز برای پرداخت تسهیلات تکلیفی به اقشار مورد نظر قانونگذار
* پرداخت تسهیلات به اقشار موردنظر قانونگذار توسط بانک ها اما با نرخ سود پایینتر از نرخ بهره متعارف یا نرخ مصوب و تامین مابه التفاوت نرخ سود توسط دولت (از نظر اینجانب، تفاوت بین سود و بهره نیست. برخلاف ادعا، بهره بانکی، سود پول نیست بلکه سود حاصل از ارائه خدمات و محصولات بانکی است)
* به صورت وام های امانی (اعتبارات دولتی یا سپرده های بانکی واحدهای اقتصادی یا تولیدی).

گفتنی است در قبل از انقلاب، اصطلاح «وام های امانی» برای این قبیل وام ها استفاده می شد. منابع «وام های امانی» بیشتر از طریق اعتبارات بودجه ای یا توسط واحدهای اقتصادی و صنعتی پرقدرت فراهم می شد. در دهه 70 و 80، اعتبارات لازم برای پرداخت های بانکی مورد اشاره توسط مجلس در قالب «وجوه اداره شده» تامین شده است. تصور می کنم اوج «وجوه اداره شده» در ایران در دهه 80 اتفاق افتاد. مجلس تامین اعتبار می کرد، قرارداد عاملیت وجوه اداره شده بین سازمان مدیریت و بانک های عامل به امضا می رسید، بانک بابت این خدمات کارمزد دریافت می کرد و تسهیلات بانکی به اشخاص موردنظر قانونگذار (از جمله واحدهای تولیدی کوچک) از محل منابع وجوه اداره شده که در اختیار بانک قرارداده شده بود، پرداخت می شد. اما تصور نمی کنم در زمان فعلی، حمایت های مالی دولت ها یا قانونگذاران در کمتر کشوری همانند کشورمان باشد که منابع تسهیلات تکلیفی موردنظر دولت برای اجرای طرح های حمایتی اجتماعی تماما از منابع بانک های دولتی یا خصوصی تامین شود و دولت هیچ گونه مسئولیتی حتی حمایت قانونی از بانک ها برای وصول اصل و سود تسهیلات پرداخت شده نداشته باشد. اخیرا نیز بانک مرکزی برای تامین منابع لازم جهت پرداخت تسهیلات تکلیفی موردنظر و مصوب قانونگذار، شیوه ای جدید ابداع کرد. براساس اطلاعیه 10 شهریورماه 1403 بانک مرکزی، «مدیر اداره اعتبارات بانک مرکزی اعلام کرد: براساس مصوبه هیات عامل بانک مرکزی مقرر شد از فردا 50 هزار میلیارد تومان اعتبار جدید از محل آزادسازی سپرده های قانونی بانک ها به رقم تسهیلات قرض الحسنه ازدواج و فرزندآوری سال جاری تخصیص داده شود. شبکه بانکی فقط طی 10 روز ابتدایی شهریورماه، 15 همت تسهیلات قرض الحسنه ازدواج و فرزندآوری پرداخت کرده است.»

آیا هیات عالی جدید التاسیس بانک مرکزی قانونا اختیار دارد که در سپرده های قانونی متعلق به بانک ها نزد بانک مرکزی، این گونه دخل و تصرف کند، یا این مصوبات نیازمند تصویب مجلس است؟ از محتوای متن «قانون جدید بانک مرکزی» صراحتا نمی توان چنین اختیاری را برای هیات عالی استنباط کرد. اما سپرده های قانونی بانک ها نزد بانک مرکزی در واقع، منابعی است که معمولا برای روز مبادا ذخیره می شود تا در صورت بروز بحران های مالی و بانکی و ناتوانی بانک ها از پرداخت مطالبات مردم بتوان از این ذخایر استفاده کرد و بحران مالی بانک را مدیریت نمود و پاسخگوی مطالبات مشتریان بانک ها بود؛ نه آنکه دولت هرجا کم آورد، ذخایر قانونی بانک ها را نشانه رود و یا بدون موجودی کافی، دستور پرداخت تسهیلات تکلیفی دهد. پس حداقل آنکه در این عملیات بانکی، سپرده های قانونی بانک ها نزد بانک مرکزی، در محلی مصرف می شود که صاحبان و مالکان سپرده (بانک ها) بدان رضایت نداشته اند. این گونه اقدامات را تحت عنوان ابزار پولی توجیه نکنیم. یکی از بزرگان بانکی در این باره چنین اظهارنظر کرده است: «فعلا سپرده قانونی از ابزارهای خوب سیاست پولی ایران است و اتفاقا در کنترل نقدینگی و سرعت گردش پول، نقش موثری ایفا می کند. با توجه به اینکه مهمترین مشکل اقتصاد کلان کشور، بی ثباتی ناشی از تورم است، لذا هرگونه آزادسازی سپرده قانونی، آثار تورمی دارد و باید از آن پرهیز کرد.»

این شیوه مدیریت پولی، بدعتی جدید در تامین منابع لازم برای پرداخت تسهیلات تکلیفی است. در واقع، این راه حل برای تامین منابع تسهیلات تکلیفی، چراغ راهنمای دولت برای تامین منابع خواهد شد که اگر منابع لازم برای اجرای برنامه ها را نداشته باشد، می توان از سپرده های قانونی بانک ها نزد بانک مرکزی نیز استفاد کرد. در مورد تسهیلات تکلیفی در برنامه های سوم و چهارم توسعه، مجلس سیاست مدیریت تسهیلات تکلیفی و کاهش تدریجی سقف آن را درنظر گرفته است تا دولت نتواند در موارد کم و کسری، منابع بانک ها را نشانه رود. ماده 84 برنامه سوم در این زمینه مقرر داشته بود: « الف-افزایش در مانده تسهیلات تکلیفی طی سال های برنامه سوم به طور متوسط سالانه 10 درصد نسبت به ارقام مصوب سال 1378 کاهش می یابد. ب-حمایت های دولت در اعطای تسهیلات اعتباری به بخشها و فعالیت های مختلف به شکل پرداخت یارانه نرخ سود، اعتبارات ترجیحی و قبول تضمین بازپرداخت در چارچوب بودجه های سالانه انجام خواهد شد.» اما متاسفانه این سیاست ادامه نیافت و سال به سال بر میزان تسهییلات تکلیفی افزوده شد.

به طور کلی، پدیده تسهیلات تکلیفی، موافقان و منتقدان خاص خود را دارد و هرکدام دلایل و استدلال های خاص خود را مطرح می کنند. کارشناسان پولی و بانکی معتقدند که تسهیلات تکلیفی، بحران ناترازی بانک ها را تشدید خواهد کرد، تورم را دامن می زند و کاهش رشد پایه پولی را به همراه خواهد داشت. ضمن آنکه وقتی تکلیف می شود بانک ها منابع کوتاه مدت مانند حساب های جاری یا پس اندار قرض الحسنه را صرف پرداخت تسهیلات بلندمدت کنند عملا بانک ها را در مقابل صاحبان سپرده ها بی دفاع می گذارند؛ زیرا بانک ها قانونا و شرعا مکلف هستند که موجودی منابع کوتاه مدت را در هر لحظه به دارنده آن پرداخت کنند؛ در حالی که این منابع پس از پرداخت دیگر در اختیار بانک ها نیست و در کوتاه مدت هم به چرخه منابع بانک برگشت نخواهد شد. در نقطه مقابل، موافقان تسهیلات تکلیفی از جمله جمع کثیری از نمایندگان مجلس می گویند که برای اجرای برنامه های عمومی و همینطور حمایت مالی از اقشار آسیب پذیر و تقویت بخش های تولیدی، چاره ای جز الزام بانک ها به پرداخت تسهیلات تکلیفی نیست. دولت وظیفه دارد که اقشار آسیب پذیر را هم از تسهیلات بانکی برخوردار کند. در چنین وضعیتی، انتظار حذف کامل تسهیلات تکلیفی از مصوبات مجلس، انتظاری دور از واقع است. اما تسهیلات تکلیفی را می توان به گونه ای مدیریت کرد که هم بانک ها به جای صندوق داری، بانکداری کنند و هم آنکه سیستم بانکی بهتر بتواند به مردم خدمت رسانی نماید. به نظر می رسد که برای تحقق این مهم بایستی اصول زیر را در نظر داشت:

اول؛ توجه به این مطلب که مدیریت بانکی از جمله صلاحیت های انحصاری شبکه بانکی کشور است. بنابراین مصوبات مربوط به تسهیلات تکلیفی نباید به گونه ای طراحی شود که به جای سیاستگذاری، مدیریت بانکی را از بانک ها سلب نماید. تعیین مدت و میزان یا نوع تضمین تسهیلات تکلیفی، از جمله اصول بدیهی مدیریت بانکداری است.

دوم؛ همانند برنامه های سوم و چهارم توسعه، الزام قانونی دولت و مجلس به کاهش حجم تسهیلات تکلیفی در هر سال نسبت به سال قبل، امری ضروری است.

سوم؛ نمی توان به سادگی از این واقعیت گذشت که بانک ها، تسهیلات تکلیفی را برای اجرای برنامه های اجتماعی و عمومی دولت، پرداخت می کنند. بنابراین دولت نیز باید قانونا مکلف باشد که اصل و سود این گونه تسهیلات را تضمین کند؛ البته مشروط بر آنکه به این تعهدش پایبند باشد.

چهارم؛ همانند برنامه های سوم و چهارم تئوسعه می توان تسهیلات تکلیفی را به صورت «وجوه اداره شده» پرداخت کرد؛ یعنی مجلس، بخشی از منابع لازم برای پرداخت تسهیلات را تامین کند و بخشی دیگر را بانک ها از منابع خود تامین کنند. طبیعی است که سود احتمالی حاصل از این تسهیلات تکلیفی براساس مکانیزم قانون عملیات بانکی بدون ربا قابل تقسیم خواهد بود.

پنجم؛ درصورتی که دولت تحت هر شرایطی لازم بداند که تسهیلات با نرخ سود پایینتر از سود مصوب بانک مرکزی پرداخت شود، در این صورت قانونا بایستی مکلف باشد مابه التفاوت نرخ سود این گونه تسهیلات را قبلا تامین کرده و به بانک های عامل پرداخت کند.

ششم؛ در تسهیلات تکلیفی، تلاشها بیشتر به پرداخت به موقع تسهیلات است و کمتر به برنامه مدون برای وصول آن توجه می شود. تصور می کنم بانک مرکزی بایستی برنامه ای قابل اجرا برای مدیریت و ساماندهی تسهیلات تکلیفی تدوین کند و آن را به تصویب مراجع قانونی برساند. بدون افزایش مستمر مانده مطالبات معوق بانک ها، قدرت تسهیلات دهی آنها کاهش پیدا خواهد کرد.

هفتم؛ در تعیین سقف و میزان تسهیلات تکلیفی، نظر بانک مرکزی و شبکه بانکی کشور، فصل الخطاب باشد تا تسهیلات تکلیفی، تکلیف مالایطاق برای بانک ها نباشد.

در مجموع، شیرینی تسهیلات تکلیفی، همانند وام های امتیازی بانک مسکن به این است که بالاخره این گونه تسهیلات بانکی موجب خانه دار شدن نسل جوان و بهره مندی اقشار آسیب پذیر از حمایت مالی بانک ها خواهد شد. تلخی تسهیلات تکلیفی نیز رشد زیاد و بیش از حد حجم این تسهیلات است که خارج از توان مالی و به مثابه تکلیف مالایطاق بانک هاست و بحران ناتزازی شبکه بانکی را شدت می بخشد. این وضعیت، بانک ها را از هرگونه پاسخگویی به مشتریانش باز می دارد. از نظر اخلاقی قویا معتقدم که تسهیلات بانکی بایستی در اختیار بخش های تولیدی و صنعتی و اقشار آسیب پذیر جامعه قرار گیرد، تا آنکه نصیب ابربدهکاران بانکی شود. در عین حال، روی آوردن به تسهیلات تکلیفی نیز بایستی براساس برنامه های دقیق کارشناسی صورت گیرد تا بانک ها را از بانکداری به صندوق داری سوق ندهد و بحران ناترازی بانک ها را دامن نزند. برای حل بحران ناترازی بانک ها باید ریشه های ناترازی را خشکاند و شبکه بانکی کشور را به هر بهانه ای تضعیف نکرد.