بانکداری متفاوت

بانکداری یک صنعت است. حوزه فعالیت آن نیز عمدتا پول، اعتبار و خدمات بانکی است، اما آیا صنعت بانکداری در بانک های دولتی بایستی متفاوت از بانک های غیردولتی و خصوصی باشد و شاهد بانکداری دولتی در کنار بانکداری خصوصی باشیم؟ اگر بانکداری را مجموعه عملیات بانکی بدانیم، در آن صورت براساس مقررات «قانون پولی و بانکی»، مرجع «تشخیص عملیات بانکی، شورای پول و اعتبار است، اما برای یافتن پاسخی منطقی بدین پرسش ارائه توضیحاتی راجع به مفاهیم بانک دولتی، بانک خصوصی و بانک خصولتی ضروری است. در این باره گفتنی است مقررات «قانون پولی و بانکی کشور» مصوب ۱۳۵۱ تشکیل بانک را تنها به صورت شرکت سهامی عام امکان پذیر دانسته است. شرکت سهامی عام در مقابل شرکت سهامی خاص است. در شرکت های سهامی عام، بخشی از سرمایه قانونی شرکت از طریق عرضه و پذیره نویسی سهام توسط مردم تامین می شود. به این ترتیب، مشخصه اصلی شرکت سهامی عام، ترکیب و آرایش سهامداران آن است. بانک ها نیز به عنوان تشکیلاتی تجاری و انتفاعی می بایستی در قالب شرکت سهامی عام تشکیل شوند و سهامداران عام داشته باشند. با این پیش فرض قانونی، امکان تشکیل بانک دولتی یعنی بانکی که تمامی سهام آن متعلق به دولت باشد، قاعدتا منتفی است، زیرا اگر 100 درصد سهام یک بانک متعلق به دولت باشد دیگر نمی توان چنین بانکی را شرکت سهامی عام دانست، اما علل و عوامل حقوقی و قانونی متفاوت، تشکیل و حضور بانک دولتی در عرصه صنعت بانکداری را، هرچند شرکت سهامی عام نباشد، غیرممکن نکرده است. در ایران قبل از انقلاب هم بانک های دولتی و هم بانک های خصوصی در کنار هم در عرصه صنعت بانکداری فعالیت داشتند و مشکل خاصی هم بین آنها وجود نداشت. «قانون ملی شدن بانک ها» اما به حیات بانکداری خصوصی و غیردولتی در عرصه بانکداری ایران بعد از انقلاب خاتمه داد. ولی حدود یک دهه بعد «قانون اجازه تاسیس بانک های خصوصی» راه را برای حضور مجدد بانک های خصوصی و غیردولتی در صنعت بانکداری هموار نمود. بدین ترتیب، براساس این سیر تاریخی در حال حاضر اگر از حیث آرایش و ترکیب سهامداران و نوع مدیریت، بانک ها را بررسی نماییم، به تقسیم بندی زیر خواهیم رسید:

الف؛ بانک های دولتی: یعنی بانک هایی که 100 درصد یا اکثریت سهام آنها به دولت تعلق دارد. یادآوری این نکته ضروری است که براساس «قانون ملی شدن بانک ها»، تمامی سهام بانک های ملی شده در اختیار دولت گذاشته شد و مجمع عمومی بانک ها نیز در رأس بانک های ملی شده قرار گرفت. ولی پس از تصویب «قانون اجازه تاسیس بانک های خصوصی» در سال ۱۳۷۹ و فراهم شدن زمینه حضور مجدد بانک های خصوصی در صنعت بانکداری ایران، براساس سیاست های کلی نظام مصوب مقام معظم رهبری در حال حاضر علاوه بر بانک مرکزی، بانک ملی ایران، بانک سپه، بانک مسکن، بانک کشاورزی، بانک صنعت و معدن، بانک توسعه صادرات ایران و نیز بانک توسعه تعاون در بخش دولتی باقی ماندند و سایر بانک های دولتی هم می بایستی براساس سیاست های اصل ۴۴ قانون اساسی به بخش غیردولتی واگذار شوند. در مورد بانک قرض الحسنه و بانک مشترک ایران و ونزوئلا اگرچه ممکن است به استناد یا استنباط از ماده ۲۵ «قانون عملیات بانکی بدون ربا» که مقرر داشته است: «واحدهایی که بانک ها در آنها سرمایه گذاری و مشارکت و سرمایه گذاری کرده اند تابع قانون تجارت خواهند بود، مگر اینکه مشمول قانون دیگری باشند.»، بانک خصوصی تلقی شوند، اما واقعیت آن است که سرمایه گذاری بانک های دولتی در تاسیس بانک قرض الحسنه، عملیات بانکی نیست، بلکه سرمایه گذاری از منابع بانک هاست بنابراین به لحاظ تعلق اکثریت سهام بانک های مورد اشاره به بانک های دولتی، دو بانک مورد اشاره نیز بانک دولتی محسوب می شوند.

ب؛ بانک های خصولتی: بعد از ابلاغ سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، دولت به تدریج بخشی از بلوک سهام بانک های ملی شده دولتی را به بخش غیردولتی واگذار نمود. بانک های تجارت، ملت و صادرات جزو اولین بانک هایی بودند که سهام آنها به بخش غیردولتی واگذار شد، اما به نظر می رسد که دولت با وجود رهاسازی مالکیت سهام، به هر دلیل تاکنون مدیریت این گونه بانک ها را رها نکرده است بنابراین بانک های خصولتی عرفا ناظر به بانک هایی است که وضعیت حقوقی آنها آمیخته ای از مالکیت خصوصی و مدیریت دولتی است؛ پدیده ای مشابه شرکت های مشمول بندهای «ج» و «د» ماده یک «قانون حفاظت و توسعه صنایع ایران». این پدیده از نظر داخلی، مشکلات اجرایی و ابهامات حقوقی متعددی برای بانک های خصولتی ایجاد خواهد کرد، مانند اینکه آیا این گونه بانک ها، خصوصی هستند یا دولتی؟ آیا مشمول قوانین شرکت ها و موسسات دولتی نظیر قانون برگزاری مناقصات هستند یا خیر؟ آیا مشمول نظارت های مراجع قانونی نظیر دیوان محاسبات کشور و سازمان بازرسی کل کشور هستند یا نه؟ و اساسا آیا سهامداران این قبیل واحدهای واگذارشده از حقوقی مشابه با سهامداران شرکت های سهامی برخوردار هستند یا خیر؟ در هر صورت دولت بایستی این ابهامات حقوقی را برطرف نماید و تعیین تکلیف کند.

پ؛ بانک های خصوصی: بانک هایی هستند که بعد از تصویب «قانون اجازه تاسیس بانک های خصوصی» در سال ۱۳۷۹، با مشارکت بخش غیردولتی و از طریق بازار بورس با مجوز بانک مرکزی تاسیس شدند و تمامی یا اکثریت سهام آنها متعلق به بخش غیردولتی است. بانک اقتصاد نوین، اولین بانک خصوصی است که با استفاده از «قانون اجازه تاسیس بانک های خصوصی» تاسیس شد و پای به عرصه بانکداری کشور نهاد. به دنبال آن نیز بانک های پاسارگاد، پارسیان، سینا، آینده، انصار، شهر، قوامین، کارآفرین، گردشگری، خاورمیانه، حکمت ایرانیان، مهر اقتصاد و قوامین ازجمله بانک های خصوصی هستند که به تدریج وارد عرصه صنعت بانکی ایران شدند. ضمن آنکه براساس برنامه های عملیاتی بانک مرکزی، ادغام بانک های خصوصی ولی نظامی انصار، قوامین، حکمت ایرانیان، مهر اقتصاد و موسسه مالی و اعتباری کوثر در بانک دولتی سپه، از ماه های پایانی سال ۱۳۹۷ آغاز شد. به هرحال، در شرایط فعلی حضور سه دسته بانک های یادشده در عرصه صنعت بانکداری ایران، واقعیتی انکارناپذیر است، اما آیا تنوع سهامداران و نیز نحوه مدیریت آنها موجب می شود که برای هر سه دسته از این بانک ها، نوعی «بانکداری ویژه و اختصاصی» طراحی شود که هر یک از آنها مشمول قواعد خاص خود باشند و بانکداری متفاوتی داشته باشیم؟

در پاسخ به این سوال بایستی به چند نکته مهم و اساسی توجه داشت:

اول؛ متفاوت بودن سهامداران بانک ها به معنای متفاوت بودن عملکرد و فعالیت آنها نیست. عملیات بانکی تمامی بانک های مورد اشاره براساس اصول و مبانی «قانون عملیات بانکی بدون ربا» و سایر قوانین و مقررات ذی ربط صورت می گیرد. مرجع تشخیص و طراحی عملیات بانکی نیز شورای پول و اعتبار است. سیاست گذاری و نظارت بر بانک ها و موسسات اعتباری غیربانکی اعم از آنکه دولتی باشند یا خصوصی توسط بانک مرکزی صورت می گیرد. پس از این حیث، تفاوتی بین بانک های دولتی و بانک های خصوصی نیست و اصطلاحی به نام «بانکداری دولتی» در مقابل «بانکداری خصوصی»، فاقد معنای حقوقی و بانکی است.

دوم؛ یکی از مهم ترین نقاط مشترک بانک های دولتی و خصوصی در عملیات بانکی، سر و کار داشتن با منابع مردم یا به عبارتی، تجهیز منابع از طریق سپرده پذیری است. یعنی هم بانک های دولتی و هم بانک های خصوصی و بانک های خصولتی برای تجهیز منابع ناچار هستند که از مردم سپرده بپذیرند بنابراین در بحث سپرده پذیری و سر و کار داشتن با پول های سپرده گذاران، تفاوتی بین انواع بانک ها نیست و هم بانک های دولتی و هم بانک های خصوصی، منابع حاصل از سپرده های مردم را در اختیار دارند و در برابر سپرده گذاران مسئولیت دارند و قانونا وظیفه دارند که این منابع را در عملیات بانکی سودآور به کار گیرند.

سوم؛ براساس مقررات فعلی، خط مشی و سیاست ها و فرآیندهای عملیات بانکی توسط بانک مرکزی طراحی و ابلاغ می شود. «قانون پولی و بانکی» نیز صراحت دارد که تشخیص عملیات بانکی با شورای پول و اعتبار است. نتیجه آنکه مجمع عمومی بانک های دولتی یا مجمع عمومی هر یک از بانک های خصوصی، سیاست گذار عملیات بانکی بانک ها نیستند و دولت نمی تواند جدا از بانک مرکزی برای بانک های دولتی، سیاست های عملیات بانکی متفاوت از عملیات بانک های خصوصی وضع کند.

چهارم؛ در هیچ کدام از قوانین موجود ازجمله «قانون پولی و بانکی» و «قانون عملیات بانکی بدون ربا» صراحتا مقرراتی که به وضوح تمایز بانکداری بانک های دولتی با بانک های خصوصی را مشخص نماید، مشاهده نمی شود بنابراین پدیده ای به نام «بانکداری دولتی» و «بانکداری خصوصی» حداقل از منظر قوانین، وجود خارجی ندارد.

پنجم؛ دوگانگی عملیات بانک های دولتی و بانک های خصوصی خود به خود نوعی رانت بانکی را ایجاد خواهد کرد که نتیجه آن و منتفع اصلی این رانت دولتی، افراد خاصی خواهند کرد.

با توجه به مطالب گفته شده به نظر می رسد که دو قطبی شدن فعالیت بانک های دولتی و بانک های خصوصی اساسا به مصلحت بانکداری کشورمان نیست. بانک مرکزی بایستی در سیاست گذاری بانکی مستقل باشد. همه بانک های دولتی، خصوصی و خصولتی موجود در کشور از نظر نوع فعالیت بانکی می بایستی صرفا براساس سیاست گذاری و نظارت بانک مرکزی فعالیت نمایند و تحت نظارت این بانک قرار داشته باشند. در این زمینه تبعیض بین بانک های دولتی و بانک های خصوصی روا نیست و مقررات حاکمیت شرکتی باید در مورد همه بانک های دولتی و بانک های خصوصی به نحو کامل اجرا شود. دولت بایستی زمینه های رقابت سالم بین بانک ها را فراهم نماید تا مردم در این فضای رقابتی بتوانند از خدمات بانکی مطلوب برخوردار شوند. بدون تردید، ثمره فراهم آوردن محیط رقابتی سالم بانکی در شبکه بانکی کشور، خواه بانک دولتی و خواه بانک غیردولتی، استفاده هرچه بیشتر مردم از خدمات و تسهیلات بانکی خواهد بود.

دبیر کمیسیون حقوقی کانون بانک ها*