خشت خام طرح بانکداری

سخنی منسوب به امیرالمؤمنین (ع) است که فرموده اند: «رأی الشَّیخِ خَیرٌ مِن مَشهَدِ الغُلامِ». برخی این سخن را بدین گونه ترجمه کرده اند: «نظر پیر بهتر از حضور فعال جوان است». ضرب المثل شیرین فارسی آن نیز چنین است: «آنچه جوان در آینه بیند، پیر در خشت خام بیند». به نظر می رسد این روزها خشت خام صنعت بانکداری، طرحی است طولانی و انشاگونه شامل 90 ماده با عنوان «طرح بانکداری جمهوری اسلامی» که گزارش یک شورای آن در 10 بهمن ماه 1402 تقدیم شده است. صنعت بانکداری، صنعتی نیست که بتوان بدون بررسی دقیق کارشناسی و استفاده از تجارب مدیران و کارشناسان کارکشته بانکی در مورد آن قانونگذاری کرد که نتیجه آن، قانون جدید بانک مرکزی است؛ قانونی که به تدریج تنگناهای اجرایی آن مشخص می شود، اما هم در مورد قانون بانک مرکزی و هم در مورد هم زاد بعدی آن، یعنی طرح 90 ماده بانکداری می توان گفت که آن قانون و این طرح هنوز تصویب نشده قرار است زیربنای آینده صنعت بانکداری کشور شود.

با توجه به ایرادات متعدد ساختاری به نظر می رسد که تبعات منفی این گونه طرح های خشت خام آرام آرام پایه های نظام بانکی را لرزان خواهد کرد. قانون پولی و بانکی کشور در نیمه اول تیرماه 1351 تصویب شده است. قانونی بسیار دقیق و کارشناسی شده که سال هاست حاکم بر ساختار بانک مرکزی و سیاست های پولی و بانکی کشور بوده و نقشه راه ارتباط بانک ها با بانک مرکزی است. به نظر می رسد اصلاحاتی کارشناسی شده در قانون مورداشاره و به روزآوری آن می توانست به خوبی نیازهای نظام بانکی کشور را مرتفع سازد. بنابراین به تصویب قانون جدید بانک مرکزی هیچ نیازی نبود. البته مشروط بر آنکه این گونه اصلاحات تخصصی در قوانین بانکی توسط خبرگان و متخصصان بانکی و براساس معیارها و استانداردهای روز بانکداری دنیا انجام شود و سپس به تصویب برسد؛ نه اینکه کسانی که بانک را فقط در کتاب ها شناخته اند و حتی یک روز هم سابقه کار عملیاتی بانکی ندارند تصور کنند که می توان مشکلات عظیم صنعت بانکی کشور را با تشکیل هیأت شبه قضایی انتظامی بانک مرکزی و به اصطلاح خودشان، با تنبیه «اشخاص تحت نظارت» حل نمود و موجبات استفاده بهتر مردم از خدمات بانکی را فراهم آورد. با این حال همانطور که اشاره شد، کار اصلاح و به روزآوری قوانین بانکی به گونه ای دیگر رقم خورد. تا آنجایی که به خاطر دارم، سال ها قبل و در دوره فعالیت آقای مهندس طهماسب مظاهری، وزیر امور اقتصادی و دارایی وقت، پیش نویس دو لایحه راجع به بانک مرکزی و عملیات بانکی (بانکداری) تهیه شد و برای نظرخواهی به شبکه بانکی کشور ارسال گردید، اما این دو لایحه پیشنهادی برای تصویب نهایی خوش اقبال نبودند و از سرنوشت آن هم اطلاع دقیقی در دست نیست.

حال بهتر است به سابقه طرح بانکی کمیسیون اقتصادی مجلس اشاره کنم. ظاهرا در سال 1397 طرحی با نام «قانون جامع بانکداری جمهوری اسلامی» از سوی کمیسیون اقتصادی مجلس به شبکه بانکی کشور جهت اعلام نظر ارائه شد. «کانون بانک ها و موسسات اعتباری خصوصی» نیز در گزارش مفصلی، مشروح ایرادات وارده بر این طرح را در 187 بند به مجلس شورای اسلامی و سایر مراجع ذی ربط اعلام کرد. همچنین مدیران بانک های خصوصی هم در 13 آبان ماه 1398 خواستار بررسی بیشتر طرح بانکداری توسط مجلس شدند، اما متاسفانه به این نظرات کارشناسی توجهی نشد. به طور خلاصه، «طرح جامع بانکداری جمهوری اسلامی» حاصل ادغام و اصلاح طرح بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، طرح تاسیس بانک توسعه جمهوری اسلامی ایران، قانون عملیات بانکی بدون ربا و لایحه قانون پولی و بانکی کشور بوده است. در ادامه به واسطه کم و زیاد شدن مواد طرح بانکی مورد بحث سرانجام «طرح یک شوری بانکداری جمهوری اسلامی» در 67 ماده به تاریخ 19 اردیبهشت ماه 1403 تحت شماره 896 اعلام وصول شد. طرحی که بعدا در زمان تصویب، «قانون بانک مرکزی» نام گرفت. پس در واقع، قانون بانک مرکزی، بخشی از طرح جامع بانکداری است. همانگونه که پیش بینی می شد، این طرح با ده ها ایراد شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام روبه رو شد. به عنوان مثال، مشخص نیست که آیا نهادی به نام شورای عالی بانک مرکزی در این قانون یک نهاد مدیریتی و اجرایی است یا مثل شورای پول و اعتبار صرفا یک نهاد سیاستگذار بانکی است؟ اگر یک نهاد مدیریتی است، پس هیأت عامل بانک مرکزی واقعا در این میان چه کاره است؟

به هر حال، سرانجام 67 ماده از طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران با نام «قانون بانک مرکزی» به تصویب نهایی رسید و به دستگاه های اجرایی ذی ربط ابلاغ شد. چندی بعد، کمیسیون اقتصادی مجلس یک طرح 90 ماده‎ای با عنوان «طرح بانکداری» را جهت نظرخواهی به بانک مرکزی و شبکه بانکی کشور ارائه داد. بانک مرکزی برای بررسی کارشناسی این طرح 90 ماده ای، کمیسیونی متشکل از خبرگان نظام بانکی کشور تشکیل داد تا این طرح را به دقت بررسی و آسیب شناسی کنند. از آنجایی که بنده هم افتخار عضویت در این کمیته را داشتم، ماده به ماده طرح بانکداری در این کمیسیون مورد بررسی و بحث کارشناسی قرار گرفت و نتیجه کار نیز توسط بانک مرکزی به مجلس شورای اسلامی اعلام شد. خلاصه آنکه این طرح بسیار خام و ناپخته، نمره قابل قبول کارشناسی را به دست نیاورد. با این وجود، پس از ابلاغ و انتشار قانون برنامه هفتم توسعه با کمال تعجب ملاحظه شد که برخی از مواد این طرح 90 ماده‎ای در فصل دوم برنامه هفتم (مواد 8 تا 12) بارگذاری شده است. اینکه این طرح خام چگونه از بانک مرکزی به هیأت دولت و سپس به سازمان برنامه و بودجه راه پیدا کرده و جزو لایحه دولت شده است دقیقا مشخص نیست. متاسفانه ایرادات بسیاری در قانون برنامه هفتم توسعه، راجع به مباحث بانکی به نظر می رسد که از جمله آنها می توان به تعیین نحوه افزایش سرمایه بانک ها برای رفع ناترازی ها و ایجاد تبعیض غیرمنطقی در این زمینه بین بانک های دولتی (افزایش سرمایه از طریق تجدید ارزیابی دارایی ها) و بانک های خصوصی (از طریق تامین افزایش سرمایه توسط سهامداران خصوصی) و عدم تعیین تکلیف بانک های خصولتی در این زمینه اشاره کرد. همچنین تکلیف بانک مرکزی به تشکیل یک شرکت دولتی دیگر در کنار خیل عظیم شرکت های دولتی به نام شرکت مدیریت دارایی بانک ها و اینکه «بانک مرکزی مکلف است ظرف یک ماه از لازم الاجرا شدن این قانون، «سامانه املاک و مستغلات شبکه بانکی» و «سامانه سهامداری شبکه بانکی» را راه اندازی نموده، دستورالعمل اجرایی مربوط را به تصویب هیأت عالی بانک مرکزی برساند و دسترسی به سامانه های مزبور را برای کلیه مؤسسات اعتباری فراهم کند».

انصافا تاکنون کی سابقه داشته که بانک مرکزی بتواند صرفا ظرف یک ماه، سامانه های ملی را راه اندازی کند؟ سامانه ای که ارتباط مستمر بین بانک مرکزی و شبکه بانکی و دستگاه های اجرایی ذی ربط، شرط ضروری کارکرد مطلوب آن است. هزینه های کلان راه اندازی چنین سامانه ای را کدام دستگاه باید تأمین کند؟ آیا این گونه قوانین از عدم اشراف کافی طراحان آن به مباحث اجرایی حکایت ندارد؟

حال به یکی دیگر از احکام بانکی برنامه هفتم، در ارتباط با شرکت مدیریت دارایی ها، توجه کنیم: «مهلت ثبت اطلاعات مربوط به املاک، مستغلات و سهام مؤسسات اعتباری در سامانه های موضوع این جزء، شش ماهه پس از ابلاغ دستورالعمل بانک مرکزی در این زمینه است. پس از انقضای مهلت فوق چنانچه دارایی ای متعلق به مؤسسات اعتباری کشف شود که در سامانه های موضوع این جزء ثبت نشده باشد، به موجب این قانون به شرکت مدیریت دارایی های شبکه بانکی موضوع بند «پ» این ماده منتقل می شود و هرگونه نقل و انتقال یا توثیق آنها توسط مؤسسات اعتباری فاقد اعتبار و بلااثر است». طراحان این گونه قوانین لطفا توضیح دهند که براساس کدام مجوز شرعی و منطق حقوقی می توان به راحتی از اموال بانک ها به صرف عدم ثبت اطلاعات آن در سامانه سلب مالکیت کرد و به مالکیت شرکت مدیریت دارایی ها درآورد و به حقوق سهامداران بانکی تعدی کرد؟! 

دقت کنیم، معمولا در تمامی کشورها، وظیفه و مسئولیت ذاتی بانک مرکزی، حفظ ارزش پول ملی و سیاستگذاری پولی و بانکی و کنترل تورم است. حال به اولین وظیفه قانونی بانک مرکزی در قانون جدید (جزء یک از قسمت الف ماده 3 قانون بانک مرکزی) در این زمینه توجه کنیم: «جلوگیری از بروز تخلف توسط «اشخاص تحت نظارت» و تنبیه «اشخاص تحت نظارت» متخلف». سوال این است که تنبیه اشخاص حقیقی یا حقوقی داخل یا خارج از نظام بانکی کشور چه ارتباطی با وظایف ذاتی بانک مرکزی، یعنی حفظ ارزش پول ملی و سیاستگذاری پولی و بانکی و کنترل تورم دارد؟! و اساسا بانک مرکزی برای تنبیه اشخاص تحت نظارت چه اختیارات و لوازم قانونی در اختیار دارد؟

باید توجه داشت که هم قانون جدید بانک مرکزی و هم طرح 90 ماده ای بانکداری، بخشی از طرح خام و غیرکارشناسی بانکداری است. بخشی از مواد طرح مورد اشاره تصویب شده و لابد مواد باقی مانده نیز در نوبت تصویب قرار دارد. پس در این زمینه، ملاحظه کاری و محافظه کاری، هیچ مشکلی را حل نخواهد کرد. بانک مرکزی بایستی برخلاف دفعات قبل، ابتکار عمل در طراحی و تنظیم قوانین موردنیاز بانکی با استفاده از ظرفیت های کارشناسی «شورای هماهنگی بانک های دولتی» و «کانون بانک ها و موسسات اعتباری خصوصی» و «انجمن مدیران بانکی» را به دست گیرد و از مداخله افراد ناآشنا با اصول بانکی در این زمینه جلوگیری کند.

گفتار پایانی آنکه به اعتقاد نگارنده، هم قانون جدید بانک مرکزی و هم بخشی از مواد برنامه هفتم و نیز طرح 90 ماده‎ای بانکداری، همگی در عرصه نظام بانکی، خشت خام است. تصور می کنم دکتر عبدالناصر همتی از معدود مدیران بانکی بوده اند که خیلی شفاف و صریح در مورد این طرح در مجلس سخن گفته اند: «دکتر همتی، رئیس کل وقت بانک مرکزی در اواخر آذرماه 1398 در مورد طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران در مجلس شجاعانه چنین گفته اند: من منکر نکات مثبت این طرح نیستم اما در این طرح، ساختار بانک مرکزی را تغییر داده اند. 

در شرایط تحریم هستیم و بانک مرکزی نیز عمود این خیمه است. نباید اجازه دهیم این شوک به ساختار بانک مرکزی وارد شود. مگر می شود 205 ماده درخصوص سیستم بانکی آماده باشد و یکباره همه این تغییرات ایجاد شود بدون اینکه کارشناسان و بانک مرکزی در این زمینه اقناع شده باشند». در هر حال، قوانین مصوب را باید اجرا نمود، ولو آنکه آن را دارای ایراد بدانیم، اما می توان با اصلاح کارشناسی قانون، آن هم از طریق بانک مرکزی و دولت به صورت لایحه قانونی، زمینه اصلاح کارشناسانه نظام بانکی و امکان ارائه خدمات بانکی بهتر به مردم را فراهم کرد. قانون مصوب مجلس از جمله قانون بانک مرکزی و موادی از قانون برنامه هفتم، راجع به مباحث بانکی را بایستی اجرا کرد، اما تصور می کنم بانک مرکزی باید ملاحظه کاری و محافظه کاری را در این زمینه کنار بگذارد و با استفاده از ظرفیت های کارشناسی نهادهای معتبر بانکی، نظیر «شورای هماهنگی بانک های دولتی»، «کانون بانک ها و موسسات اعتباری خصوصی» و «انجمن مدیران بانکی» نسبت به طراحی علمی لوایح موردنیاز برای اصلاح نظام بانکی و ارائه آن به مجلس از طریق دولت اقدام نماید و از مداخله افراد ناآشنا به اصول بانکداری در این زمینه پیشگیری کند؛ زیرا از قدیم گفته اند که «خشت اول گر نهد معمار کج، تا ثریا می رود دیوار کج».