آینده سهام مازاد بانک ها

هر شخص حقیقی یا حقوقی می تواند فقط تا میزان معینی از سهام بانک های خصوصی را بخرد یا از طریق ارث یا جانشینی قانونی تحت مالکیت داشته باشد. قانونگذار بیش از این نصاب را مجاز ندانسته است. بنابراین سهام مازاد اصطلاحا به معنای مالکیت ارادی یا غیرارادی (از طریق ارث یا جانشین قانونی) سهام بانک ها و موسسات اعتباری بیش از نصاب قانونی است. اخیرا پدیده سهام مازاد یکی از بانک های خصوصی یعنی بانک آینده خبرساز شد و وزیر اقتصاد در این باره گفت: «یکی از اقدامات قانون گذار به منظور جلوگیری از تسلط یک شخص حقیقی یا حقوقی بر منابع بانکی، اعمال سقف ۱۰ درصدی بر سهام شخص واحد است، یعنی یک فرد واحد نمی تواند بیش از ۱۰ درصد سهام یک بانک را در اختیار داشته باشد. در همین راستا، شورای پول و اعتبار در شهریور ۱۴۰۰ با صدور مصوبه ای، 60.3 درصد سهام بانک آینده را فراتر از حدود تعیین شده تشخیص داد. پیرو این مصوبه، «حق رأی» ناشی از این سهام مازاد در مجمع بانک، به وزارت اقتصاد واگذار شد. البته لازم به ذکر است که انتقال حق رأی به معنای انتقال مالکیت سهام نیست .» به گفته «احسان خاندوزی»، «سهامدار بانک در دی ماه همان سال با شکایت به دیوان عدالت اداری، جلوی این مصوبه را گرفت که البته پس از رسانه ای شدن این حکم، دیوان رأی خود را در اردیبهشت ۱۴۰۱ پس گرفت. این کشمکش بین سهامدار بانک و بانک مرکزی، دو مرتبه دیگر ادامه پیدا کرد؛ اخیرا نیز دیوان عدالت اداری مجدد حکم نهایی خود را نقض کرده و حق رأی سهام مازاد را به سهامداران عمده بانک بازگرداند، اما در تاریخ ۲ مردادماه ۱۴۰۲ دیوان عدالت اداری مجدد با تایید مستندات و مصوبه بانک مرکزی، حق رأی سهام مازاد بانک آینده را به وزارت اقتصاد تفویض کرد.» (نقل از شادا، خبرگزاری وزارت اقتصاد)

نگارنده در مورد مبانی حقوقی این گفته وزیر اقتصاد مبنی بر آنکه «دیوان رأی خود را در اردیبهشت ۱۴۰۱ پس گرفت» و اینکه چگونه می توان رأی قطعی دیوان را پس گرفت و رأی قطعی جدید گرفت، اطلاعات چندانی ندارد. اما گذشته از این اظهارنظرهای رسانه ای در مورد سهام مازاد بانک آینده و یا سایر بانک های خصوصی، پرسش آن است که از نظر مبانی قانونی و تحلیل حقوقی این گفته قانونگذار مبنی بر آنکه «سهام مازاد بانک ها تحت شرایط قانونی خاص به وزارت امور اقتصادی و دارایی واگذار می شود»، آیا قانونا به معنای سلب و انتقال مالکیت این گونه سهام به وزارت امور اقتصادی و دارایی است، یا آنکه در این فرآیند قانونی فقط مدیریت سهام مازاد بانک ها در مجامع عمومی به طور موقت به وزارت امور اقتصادی و دارایی محول می شود تا ترکیب و آرایش سهامداران آن بانک اصلاح شود؟ به طور خلاصه، آینده سهام مازاد بانک ها و موسسات اعتباری غیربانکی چگونه خواهد بود و آیا پدیده سهام مازاد عملا به گسترش بانک های خصولتی منتهی نخواهد شد؟

برای یافتن پاسخ مناسب حقوقی ابتدا بهتر است مروری بر قوانین مرتبط با موضوع داشته باشیم. در بهمن ماه 1386، قانونی نسبتا مفصل با عنوان «قانون اجرای اصل 44 قانون اساسی» به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. ماده یک این قانون می گوید: «مالك یت، سرمایه گذاری و مد یر یت برا ی دولت در آن دسته از بنگاه های اقتصاد ی كه موضوع فعال یت آنها مشمول گروه یك ماده (2) ا ین قانون است، اعم از طرح های تملك دارایی های سرمایه ای، تأس یس موسسه و یا شركت دولت ی، مشاركت با بخش های خصوص ی و تعاون ی و بخش عموم ی غ یردولت ی، به هر نحو و به هر م یزان ممنوع است.» همچنین در تبصره قانون مورد اشاره مقرر شده است: «دولت مكلف است سهم، سهم الشرکه، حق تقدم ناش ی از سهام و سهم الشرکه، حقوق مالكانه، حق بهره برداری و مد یر یت خود را در شرکت ها، بنگاه ها و موسسات دولت ی و غ یردولت ی كه موضوع فعال یت آنها جزو گروه یك ماده (2) ا ین قانون است، تا پا یان قانون برنامه چهارم توسعه اقتصاد ی، اجتماع ی و فرهنگ ی جمهور ی اسلام ی ا یران به بخش های خصوص ی، تعاون ی و عموم ی غ یردولت ی واگذار نما ید... تداوم مالك یت، مشاركت و مد یر یت دولت در بنگاه های مربوط به گروه یك ماده (2) ا ین قانون و بعد از انقضای قانون برنامه چهارم توسعه اقتصاد ی، اجتماع ی و فرهنگ ی جمهور ی اسلام ی و یا شروع فعال یت در موارد ضرور ی تنها با پ یشنهاد دولت و تصو یب مجلس شورا ی اسلام ی و برا ی مدت مع ین مجاز است.»

بنابراین هیچ کدام از دولت های وقت براساس قانون مورد اشاره مجاز نیست که سهام بانک ها و موسسات اعتباری خصوصی یا سهام واگذارشده بانک های ملی شده را تملک یا مدیریت کند، چه رسد به آنکه به جای خصوصی سازی دولتی سازی کند و چند بانک و موسسه اعتباری خصوصی را یکجا در یک بانک دولتی ادغام نماید و حاصل دولتی سازی نیز تشکیل یک بانک فربه دولتی باشد؛ یا آنکه بخش عمده سهام بانک های ملی شده ملت، صادرات و تجارت را واگذار کند، اما مدیریت این بانک ها را همچنان در اختیار داشته باشد و عملا این بانک ها را به بانک خصولتی (مالکیت خصوصی با مدیریت دولتی) تبدیل نماید.

در ادامه این سیر قانونگذاری، «قانون اجرای اصل 44 قانون اساسی» نیز در تیرماه 1397 دچار اصلاح شد. در ماده 5 اصلاحیه قانون گفته شده: «تملک سهام سایر موسسات اعتباری به هر میزان توسط مالک واحدی که در یکی از موسسات اعتباری بیش از ده درصد (۱۰%) سهامدار است، بدون مجوز بانک مرکزی ممنوع است.

تبصره ۱ - مالک واحد به شخص یا اشخاص حقیقی یا حقوقی به طور مستقل یا بیش از یک شخص حقیقی یا حقوقی اطلاق می شود که به تشخیص بانک مرکزی و در قالب دستورالعمل شورای پول و اعتبار، دارای روابط مالی، خویشاوندی (سببی یا نسبی)، نیابتی یا مدیریتی با یکدیگر هستند.

تبصره ۲ - مالک سهام موسسات اعتباری بیش از حدود مجاز ذکر شده، نسبت به سهام مازاد، فاقد حقوق مالکیت اعم از حق رأی، دریافت حق تقدم و دریافت سود می باشد و درآمد حاصل از سود سهام توزیع شده و حق تقدم فروش رفته نسبت به سهام مازاد مشمول مالیات با نرخ صد درصد(۱۰۰%) می شود و حق رأی ناشی از سهام مازاد در مجامع عمومی به وزارت امور اقتصادی و دارایی تفویض می شود. مالک واحدی که تا پیش از تصویب این قانون، دارنده سهام هر یک از موسسات اعتباری بیش از حدود مجاز شده است، فرصت دارد ظرف مدت یک سال از تاریخ لازمالاجراشدن این قانون یا وقوع حادثه قهری، نسبت به اخذ مجوز لازم برای هر سطح اقدام و یا مازاد سهام خود را واگذار نماید، در غیر این صورت مشمول مقررات صدر این تبصره می شود.

تبصره ۳ - بانک مرکزی می تواند با تصمیم هیأت انتظامی بانک ها، مجوز تملک مالک واحد در سطوح بیش از ده درصد (۱۰%) را ابطال نماید.»

همچنین دستورالعمل تملک سهام بانک ها و موسسات اعتباری مصوب مهرماه 1398 شورای پول و اعتبار نیز مقررات مشابهی برای سهام مازاد بانک ها و موسسات اعتباری پیش بینی کرده است. در ماده 19 آیین نامه مورد اشاره می خوانیم: «مالك واحد ی كه پس از سپری شدن مهلت های تع ی ین شده در ا ین دستورالعمل، بدون مجوز لازم، همچنان دارنده سهام هر یك از موسسات اعتبار ی به م یزان ی ب یش از حدود مجاز باشد، نسبت به مازاد سقف مجاز، در مجامع عموم ی صاحبان سهام موسسه اعتبار ی ذی ربط حق رأی نخواهد داشت و طبق اعلام بانك مركز ی حق رأ ی ناش ی از سهام مازاد در مجامع عمومی به وزارت امور اقتصاد ی و دارا ی ی تفو یض می شود.»

بدین ترتیب، از مجموع قوانین و مقررات مورد اشاره می توان چند قاعده الزام آور بانکی استنباط کرد:

اول؛ یکی از مهمترین نکات حقوقی در مورد سهام مازاد بانک ها و موسسات اعتباری، آن است که داشتن سهام مازاد فی نفسه به هیچ وجه به معنای ناترازی یا وضعیت نامطلوب آن بانک نیست. سهام مازاد فقط بدین معناست که یک شخص حقیقی یا حقوقی بیش از نصاب قانونی، سهام یک بانک را مستقیم یا غیرمستقیم تملک کرده، یا مالکیت این سهام به طور غیرارادی و قهری (مانند وراثت) به او منتقل شده است. تشخیص مالک واحد سهام بانک ها نیز چندان راحت نیست و به گفته دیوان عدالت اداری، «امر تشخیص (سهام مازاد) باید مبتنی بر مستندات و مدارک مثبته قابل ارزیابی باشد که موجبات اقناع قضایی را فراهم آورد.» به اعتقاد نگارنده، در این مورد باید بین دارنده سهام مازاد و سهامدار موثر بانک ها و موسسات اعتباری تفاوت گذاشت. سهامدار موثر (Shadow shareholde) می تواند حتی سهامدار اقلیت بانک باشد. اما در چنان موقعیت مدیریتی قرار گرفته که تصمیمات و نقطه نظرات این سهامدار موثر ولی اقلیت بر سهامداران اکثریت نیز غلبه دارد. نمونه عینی سهامدار موثر، برخی شرکت ها هستند که از طریق هلدینگ وابسته به خود برای سهام شرکت های وابسته به شرکت های خود وکالت شرکت در مجامع و انتخاب هیأت مدیره این قبیل شرکت ها می گیرند و افراد موردنظر خود را به عنوان عضو هیأت مدیره این شرکت ها انتخاب و سیاست های موردنظر خود را در این شرکت ها اعمال می کنند. پس بین سهام مازاد و سهامدار موثر بانک ها و موسسات اعتباری، تفاوت بسیار است.

دوم؛ مالکیت سهام بانک ها و موسسات اعتباری بیش از حد مجاز ذکر شده در قانون مجاز نیست. به عبارتی، قانونگذار آن را تجویز نمی کند، اما آیا غیرمجاز بودن و ممنوعیت به معنای بطلان معامله و یا انتقال غیرارادی مالکیت سهام مازاد بانک هاست؟ قانونگذار در این قانون با محافظه کاری تمام از به کار بردن عبارت شفاف خودداری کرده و فقط به عبارت «مالک سهام موسسات اعتباری بیش از حدود مجاز ذکرشده، نسبت به سهام مازاد، فاقد حقوق مالکیت اعم از حق رأی، دریافت حق تقدم و دریافت سود است»، اکتفا کرده است. پس از فحوای کلام قانونگذار نمی توان استنباط کرد که منظور قانونگذار از جمله مذکور، سلب مالکیت یا مصادره سهام مازاد بانک هاست؛ زیرا اگر مقصود سلب مالکیت بود، قانونگذار بایستی مشخص می کرد که پس از سلب مالکیت بعدی سهام مازاد متعلق به کیست و زیان وارده به مالک ناشی از سلب مالکیت و مصادره سهام وی چگونه جبران خواهد شد!

سوم؛ همچنین از این عبارت «مالک واحدی که تا پیش از تصویب این قانون، دارنده سهام هر یک از موسسات اعتباری بیش از حدود مجاز شده است، فرصت دارد ظرف مدت یک سال از تاریخ لازمالاجراشدن این قانون یا وقوع حادثه قهری، نسبت به اخذ مجوز لازم برای هر سطح اقدام و یا مازاد سهام خود را واگذار نماید»، می توان استنباط نمود که خرید سهام بانک ها و موسسات اعتباری بیش از حد مجاز قانونی، معامله باطل نیست بلکه دارنده سهام مازاد مکلف است تا سهام مازاد خود را به دیگری واگذار نماید. پس سود سهام مازاد بانک ها و موسسات اعتباری به دارنده آن تعلق می گیرد، ولو آنکه بیش از حد نصاب قانونی آن باشد. افزون بر این مطالب، همانگونه که در دادنامه شعبه چهارم تجدیدنظر دیوان عدالت اداری تصریح شده، «امر تشخیص (سهام مازاد) باید مبتنی بر مستندات و مدارک مثبته قابل ارزیابی باشد که موجبات اقناع قضایی را فرهم آورد.»

چهارم؛ براساس دستورالعمل بانک مرکزی، دارنده سهام مازاد بانک ها تکلیف قانونی دارد که مازاد سهام خود را واگذار نماید، وگرنه در غیر آن صورت، مدیریت سهام وی براساس تشریفات قانونی با تصمیم بانک مرکزی به وزارت امور اقتصادی و دارایی سپرده خواهد شد. اگر دارنده سهام مازاد بانک ها، سهام خود را انتقال ندهد در آن صورت قانونگذار ضمانت اجرایی شدید برای این تخلف قانون در نظر گرفته است. بیان قانونگذار در این مورد صریح است: «حق رأی ناشی از سهام مازاد در مجامع عمومی به وزارت امور اقتصادی و دارایی تفویض می شود.»

پنجم؛ با توجه به نص قانون در پدیده سهام مازاد، آنچه به وزارت امور اقتصادی و دارایی محول یا واگذار می شود، صرفا حق رأی دارنده سهام مازاد در مجامع عمومی بانک است. لذا در این فرآیند، بحث از سلب مالکیت دارنده سهام مازاد و انتقال آن به وزارت امور اقتصادی و دارایی نیست؛ کما آنکه وزیر امور اقتصادی و دارایی در این مورد گفته است: «البته لازم به ذکر است که انتقال حق رأی به معنای انتقال مالکیت سهام نیست.» بنابراین در فرآیند قانونی مورد اشاره، سهام مازاد بانک های خصوصی به سهام دولتی تبدیل نمی شود؛ زیرا قانونگذار با این شیوه مکانیزمی برای تبدیل بی سروصدای سهام بانک های خصوصی به بانک های دولتی تعیین و فراهم نکرده است.

ششم؛ از نظر حقوقی، سلب حق رأی سهامدار مازاد بانک ها و تفویض آن به وزارت امور اقتصادی و دارایی بدین معناست که این سهام به صورت امانی و غیرمالکانه در اختیار وزارت امور اقتصادی و دارایی قرار گرفته است. بنابراین اولا این سهام جز با رضایت مالک یا با حکم قطعی مراجع قضایی قابل انتقال به غیر نخواهد بود. ثانیا وزارت امور اقتصادی و دارایی و نیز نماینده منصوب این وزارتخانه در مجامع عمومی یا نماینده منتخب آن در هیأت مدیره بانک دارای سهام مازاد باید بدین نکته اساسی توجه داشته باشند که همه تصمیمات و اقدامات آنان در مورد این سهام در مورد عملکرد تسهیلاتی بانک بایستی مبتنی بر رعایت صرفه و صلاح مالک واقعی سهام مازاد باشد و در غیر این صورت از نظر مبانی حقوقی، مالک واقعی سهام، حق پیگرد قضایی آنان را به علت عدم رعایت صرفه و صلاح مالک سهام مازاد خواهد داشت.

در مجموع، مشکل اصلی سهام مازاد بانک ها در نیمه تمام بودن حکم قانونگذار و دستورالعمل بانک مرکزی است. قانونگذار باید مشخص می کرد حق مدیریت سهام مازاد بانک ها یا موسسات اعتباری غیربانکی تا چه مدت در اختیار وزارت امور اقتصادی و دارایی خواهد بود، اما قانونگذار برمبنای تساهل یا مسامحه بنا به هر دلیلی، این موضوع اساسی را در متن قانون مسکوت گذاشته است؛ زیرا وزارت امور اقتصادی و دارایی و یا هر نهاد دولتی دیگری نمی تواند تا ابد مدیریت سهامی را که مالک آن نیست، برعهده داشته باشد و مردم را از حقوق مالکانه شان محروم کند. افزون بر آن، به لحاظ بعد تخصصی و بانکی موضوع قاعدتا مسئولیت این امر مهم بایستی برعهده بانک مرکزی قرار می گرفت تا این بانک به عنوان ناظر قانونی بانک ها عملا قادر باشد از انحراف تسهیلاتی این قبیل بانک ها جلوگیری کند و هم زمان قانون به مالک سهام مازاد به مدتی مشخص فرصت می داد تا سهام مازاد خود را در چارچوب مقررات بانک مرکزی به اشخاص حقیقی یا حقوقی واگذار نماید.

اما متأسفانه با قانون فعلی، آینده سهام مازاد بانک ها نامشخص است. بنابراین بانک مرکزی بایستی در مورد اصلاح قوانین و مقررات مربوط به سهام مازاد بانک ها پیش قدم شود و این قوانین و مقررات نیمه تمام را اصلاح کند و مشخص نماید که مدیریت سهام مازاد بانک ها دقیقا تا چه مدتی در اختیار وزارت امور اقتصادی و دارایی یا بانک مرکزی خواهد بود و پس از انقضای این مدت، تکلیف قانونی بانک مرکزی، وزارت امور اقتصادی و دارایی و همچنین دارنده سهام مازاد چیست؟ در اصلاح این قوانین، مالک سهام مازاد باید به عنوان مالک حق داشته باشد که حتی پس از واگذاری مدیریت سهام مازاد به وزارت امور اقتصادی و دارایی یا بانک مرکزی، سهام مازاد خود را در چارچوب مقررات قانونی به دیگران واگذار نماید و خود را از عنوان «سهامدار مازاد» رهایی بخشد.

سخن پایانی آنکه، هدف قانونگذار از تصویب این قوانین، جلوگیری از دارا شدن سهام بانک ها و موسسات اعتباری بیش از حد نصاب قانونی است. پس قانونگذار در نظر نداشته با این مکانیزم، سهام بانک های خصوصی را به سهام دولتی تبدیل نماید. به نظر نگارنده، مشکل اصلی در پدیده سهام مازاد بانک ها، نقص ماده 5 اصلاحیه قانون مجلس است. با این وجود همانطور که وزیر محترم امور اقتصادی و دارایی نیز تصریح دارد، انتقال حق رأی سهام مازاد بانک ها به این وزارتخانه به معنای انتقال مالکیت سهام و تبدیل بانک های خصوصی به بانک های خصولتی با این شیوه نیست . کوتاه سخن آنکه، قانون ناقص است؛ چراکه براساس موازین شرعی و قانونی نمی توان به مدت نامعلوم، اموال مردم (سهام مازاد بانک ها) را در اختیار داشت و تعیین تکلیف نهایی نکرد و دولت نیز مجاز نیست با استفاده از این فرصت قانونی، زمینه خصولتی سازی و مدیریت مستمر دولتی بر بانک های خصوصی را فراهم آورد. بدون تردید، بانک مرکزی بهتر از هر نهاد دیگری می تواند سهام مازاد بانک ها را مدیریت نماید. آینده سهام مازاد بانک ها از نظر موازین قانونی باید به طور شفاف و دقیق مشخص شود.