بانکداری آینده

در پی تصویب طرح «قانون بانک مرکزی» بار دیگر طرحی 90 ماده ای راجع به بانک و بانکداری در دستور کار مجلس قرار گرفته است. سوال پیش روی صاحب نظران بانکی، آن است که با این قوانین بانکی، آینده بانکداری ایران چگونه خواهد بود؟ شاید نگاهی گذرا به پیشینه تاریخی قوانین مرتبط با بانک و بانکداری، تصویر بانکداری آینده را روشن تر نماید. قانون پولی و بانکی کشور مجموعا در 45 ماده در تیرماه 1351، ساختاری جدید از بانک مرکزی ایران به نمایش گذاشت و به همراه این قانون، نهادهای بانکی نظیر شورای پول و اعتبار و هیأت نظارت اندوخته قانونی اسکناس با شکل و شمایلی نو، پای به حوزه بانکداری ایران گذاشتند. با تصویب قانون مورداشاره، نهادی فراقوه ای به نام شورای پول و اعتبار که دادستان کل کشور نیز عضو آن بود، سکاندار اصلی سیاستگذاری بانکی کشور شد و سیاستگذاری در امور بانکی را از انحصار دولت خارج ساخت. بعد از انقلاب نیز قانون ملی شدن بانک ها از تصویب شورای انقلاب گذشت و سهام همه بانک های موجود در کشور اعم از بانک های خصوصی و دولتی، ملی اعلام شدند. دولت نیز براساس مقررات لایحه قانونی «نحوه اداره امور بانک ها»، مدیریت تام و تمام خود را بر بانک های ملی شده اعمال می کرد. بانک هایی نظیر بانک صنعت و معدن، بانک تجارت و بانک ملت، مولود تحولات قانونی مورداشاره هستند.

چند سال بعد در دهه 60، مجموعه مقررات ناظر به بانکداری بدون ربا در قانونی با نام «قانون عملیات بانکی بدون ربا» به تصویب مجلس رسید و پس از تأیید عدم مغایرت آن با موازین شرعی توسط شورای نگهبان، در روزنامه رسمی کشور رسما منتشر شد. در آن زمان، ایراد شرعی موثری بر قانون عملیات بانکی بدون ربا وارد نشد. سپس در فروردین ماه 1379، قانون اجازه تأسیس بانک های غیردولتی از تصویب مجلس گذشت و راه را برای بازگشت مجدد بانک های غیردولتی به عرصه بانکداری ایران هموار ساخت. اکنون بیش از چهار دهه است که قانون عملیات بانکی بدون ربا بر عملیات بانکی ایران حاکمیت دارد. در ادامه این سیر قانون گذاری در امور بانکی، از چند سال پیش با پیگیری جمعی از نمایندگان مجلس طرحی نسبتا طولانی به نام «بانکداری جمهوری اسلامی» تهیه و در دستور کار مجلس قرار گرفت. طرحی که از انتقاد بسیاری از مجامع و کارشناسان بانکی مصون نماند. یکی از این ایرادات، طولانی بودن طرح مورداشاره بود. سرانجام دست اندرکاران ذی ربط رضایت دادند که بخشی از طرح مورداشاره راجع به ساختار و شرح وظایف مأموریت های قانونی بانک مرکزی به طور جداگانه قانون شود تا بانک مرکزی با ساختار موردنظر طراحان پای به عرصه وجود گذارد. این طرح در رفت و آمد بین مجلس و شورای نگهبان سرانجام «قانون بانک مرکزی» نام گرفت، اما همان گونه که از قبل کاملا قابل پیش بینی بود، این طرح قانونی از ایرادات شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصون نماند و یک قانون 67 ماده ای مصوب مجلس با ده ها ایراد اصولی شورای نگهبان و مجمع تشخیص مواجه شد و تا زمان نگارش و تنظیم هنوز در روزنامه رسمی کشور منتشر نشده است.

ویژگی اصلی قانون مورداشاره، دولتی کردن کامل بانک مرکزی و سلب حضور بخش غیردولتی و همچنین قوه قضائیه از عرصه سیاستگذاری بانکی از طریق حذف شورای پول و اعتبار است. افزون بر آن، ماهیت پررنگ جرم افزایی آن و تبدیل بانک مرکزی به دادگستری و مرکزی برای حل وفصل اختلافات اشخاص تحت نظارت (مواد 22 و 35)، یکی دیگر از ویژگی های «قانون بانک مرکزی» است. حال در ادامه این قانون گذاری بانکی براساس شنیده ها، ادامه طرح بانکداری این بار در قالب مجموعه ای جامع و 90 ماده ای در دستور کار کمیسیون اقتصادی مجلس قرار گرفته است. این طرح دربردارنده 13 فصل متفاوت است که در 90 ماده تنظیم شده است. مباحث این طرح 90 ماده ای عبارت است از: ضوابط مربوط به تأسیس و فعالیت مؤسسات اعتباری، مدیریت مؤسسات اعتباری، استقرار حاکمیت شرکتی در مؤسسات اعتباری، روابط حقوقی و شرعی مؤسسات اعتباری با سپرده گذاران و تسهیلات گیرندگان، نظارت بانک مرکزی بر مؤسسات اعتباری و گستره شمول آن، مدیریت تعارض منافع مؤسسات اعتباری، نهادهای مکمل صنعت بانکداری، بازسازی و گزیر مؤسسات اعتباری، ایجاد و تصفیه مؤسسات اعتباری و بالاخره انحلال مؤسسات اعتباری.

انصافا در این مجموعه، مباحث پرکاربرد عملیات بانکی به ویژه مباحث مربوط به نهادهای مکمل صنعت بانکداری و نیز مقررات مربوط به بازسازی و انحلال مؤسسات اعتباری و همچنین ساختار قانونی بانک ها و مؤسسات اعتباری وضع شده تا قانون شود، اما در این زمینه بایستی به این نکته اساسی توجه داشت که موضوع مهم در صنعت بانکداری همانند سایر زمینه ها، قابلیت اجرایی این گونه قوانین در شبکه بانکی کشور است، وگرنه قانون غیرقابل اجرا به صورت مجموعه قوانین بی خاصیت درخواهد آمد. از سوی دیگر به هر تقدیر عملیات بانکی در ایران بایستی عاری از ربا باشد. بدین جهت قوانین مربوط به حوزه عملیات بانکی بایستی قبل از تصویب نهایی مورد پذیرش مراجع عظام تقلید قرار گیرد تا در مرحله اجرا، شبکه بانکی کشور متهم به رباخواری نشود. افزون بر آن، نوآوری های جدید این متن در زمینه نهادهای مکمل صنعت بانکداری و مباحث و قواعد مربوط به بازسازی و انحلال مؤسسات اعتباری قابل توجه است. اینها از جمله نقاط قوت متن 90 ماده ای کمیسیون اقتصادی مجلس است، اما درعین حال نباید از اشکالات ساختاری این متن هم غافل شد و آنها را نادیده گرفت؛ زیرا این اشکالات می توانند در آینده به معضل صنعت بانکداری کشور تبدیل شوند. در ادامه یادداشت به طور خلاصه به پاره ای از این اشکالات اشاره می کنم:

اول؛ ابهامات اجرایی و لزوم اعلام نظر رسمی نهادهای بانکی کشور در مورد متن پیشنهادی: در حال حاضر مجموعه ای که در برخی متون قانونی به عنوان نظام بانکی کشور یاد می شود، عبارت است از بانک مرکزی، شبکه بانک های دولتی که «شورای هماهنگی بانک های دولتی «آن را نمایندگی می کند و نیز شبکه بانک های غیردولتی و مؤسسات اعتباری غیربانکی که «کانون بانک ها و مؤسسات اعتباری خصوصی» آنها را نمایندگی می کند. تصور می کنم ضرورت دارد که مجموعه این سه نهاد باید متن 90 ماده طرح بانکداری را به دقت بررسی و نظر خود را راجع به قابلیت اجرایی آن خصوصا از حیث تأمین و تجهیز و تخصیص منابع بانکی کشور اعلام دارند؛ زیرا این قوانین پس اجرا بایستی توسط شبکه بانکی اجرایی شود. بررسی دقیق کارشناسی متن پیشنهادی کمیسیون اقتصادی مجلس طبعا ابهامات و اشکالات اجتماعی آن را برطرف خواهد کرد.

دوم؛ ابهامات شرعی لزوم احراز عدم مغایرت طرح پیشنهادی با موازین شرعی: همان گونه که گفته شد، قانون عملیات بانکی بدون ربا با هدف حذف ربا از سیستم بانکی کشور در دهه 60، فصلی نو در زمینه عملیات بانکی بدون ربا برگشود و صنعت بانکداری ایرانی را دچار تحولات ساختاری کرد. این قانون موازین بانکی بدون ربا در عملیات بانکی بدون ربا را تنظیم کرد و بدون آنکه بر ضوابط معاملات شرعی رایج در شبکه بانکی کشور، نام «بانکداری اسلامی» بگذارد، این قانون خطوط قرمز عملیات بانکی ربوی را در روابط حقوقی و بانکی بین بانک ها و سپرده گذاران و بین بانک ها و تسهیلات گیرندگان مشخص کرده است. اینکه قانون عملیات بانکی بدون ربا طی چهار دهه اجرا موفق به حذف ربا از سیستم بانکی کشور شده یا خیر، فعلا موضوع بحث این نوشتار نیست، اما به هر حال، مواد مختلف پیش بینی شده در فصول و موضوعات مختلف طرح 90 ماده ای مجلس از جمله در مورد عملیات بانکی و روابط حقوقی شرعی مؤسسات اعتباری با سپرده گذاران و تسهیلات گیرندگان همگی مباحثی است که نمی توان در مورد جنبه های شرعی آن بی تفاوت بود؛ زیرا قرار است که این ضوابط جایگزین قانون عملیات بانکی بدون ربا شود. پس سوالی که در این زمینه مطرح می شود، این است که جنبه های شرعی مقررات طرح 90 ماده ای خصوصا مواد مربوط به عملیات بانکی، به تأیید کدام یک از مراجع عظام تقلید صاحب نظر در زمینه موضوعات بانکی رسیده است؟ اصول و موازین شرعی باید در صحنه اجرا، قابلیت اجرایی خود را نشان دهند.

سوم؛ نقص در زمینه خدمات و تعهدات بانکی: به نظر می رسد نقص چشمگیر قانون عملیات بانکی بدون ربا، فقدان قانون گذاری منطقی در زمینه خدمات و تعهدات بانکی است که متأسفانه همین نقص با شدت بیشتری در متن طرح 90 ماده ای مجلس مشاهده می شود. در بانکداری مدرن امروزی «ارائه خدمات و تعهدات بانکی»، جزئی از مدل کسب وکار بانک ها و مایه درآمدزایی آنهاست. بانک ها برای تعهدات و خدمات بانکی، «کارمزد» می گیرند؛ در حالی که در پرداخت تسهیلات مشارکتی و مبادله ای، درآمد بانک ها سود تسهیلاتی است که پرداخت می کنند. تفاوت سود با کارمزد نیز بسیار است.

چهارم؛ عدم شناخت کافی از مفهوم حرفه ای «بانک» و میزان ریسک پذیری سپرده گذاران بانکی: متن 90 ماده ای طرح بانکداری 2، بسیار آرمان خواهانه تنظیم شده است. بررسی اجمالی این طرح حاکی از آن است که تنظیم کنندگان این طرح ظاهرا به کارکرد صندوق های سرمایه گذاری در فعالیت بانک ها علاقه زیادی داشته اند. در واقع، عملیات بانکی موردنظر آنان، مشخصات عملیات سرمایه گذاری صندوق های سپرده سرمایه گذاری را نشان می دهد. این موضوع بدان معناست که قانون گذار به جای بانک ها، ریسک سپرده گذاری بانکی را به سوی سپرده گذاران بانکی شیفت می دهد. تحقق این خواسته نیز مستلزم رصد و پایش دائمی وضعیت بازار سرمایه توسط سپرده گذاران بانکی و انتخاب سپرده گذاری در بانک ها برمبنای محاسبه دقیق ریسک سپرده گذاری بانکی است؛ غافل از آنکه سپرده گذاران بانکی نوعا مشتریانی هستند که فرصت پایش و رصد دائم ریسک های موجود در بازار سرمایه ندارند. آنان محلی مطمئن و امن به نام بانک را می خواهند که ضمن محافظت از سپرده های بانکی مردم به آنان در مدت مشخص سود بپردازد؛ درحالی که بازار سرمایه فاقد ظرفیت های مورد دلخواه سپرده گذاران بانکی است.

پنجم؛ عدم توجه به موضوع تأمین و تجهیز منابع بانکی: بخش بزرگی از حیات تجاری و عملیات بانک ها منوط به جذب سپرده های بانکی و تامین منابع لازم برای پرداخت انواع تسهیلات و اعتبارات بانکی است. اگر بانک ها نتوانند به موقع سپرده های مردم را جذب کنند قطعا در پرداخت تسهیلات نیز ناتوان خواهند شد. فرمول پیش بینی شده در متن 90 ماده ای، تقسیم سرمایه گذاری بانکی به سرمایه گذاری عام و سرمایه گذاری خاص است. در کنار آن، تأکید بر «پرداخت سود قطعی» و حذف پدیده ای به نام «علی الحساب سود» از سیستم بانکی کشور است. معنای ساده این مقررات، آن است که سپرده گذاران بانکی باید به انتظار تحقق سود قطعی بنشینند و به فکر دریافت قسمتی از سود سپرده بانکی خود به عنوان «علی الحساب سود» نباشند. افزون بر آن، سپرده گذاران بایستی در پروژه هایی با بانک مشارکت نمایند که بنا به ارزیابی آنان (سپرده گذاران) سودآور است. طبیعی است نتیجه عملی این گونه قاعده گذاری، عدم تمایل مردم به سپرده گذاری بانکی خواهد شد. خلاصه آنکه حذف «علی الحساب سود سپرده گذاری در بانک ها» برای مردم هیچ جاذبه اقتصادی در سپرده گذاری بانکی نخواهد داشت. نتیجه چنین سیاستی نیز خروج سپرده ها از بانک ها به سوی بازارهای موازی خواهد بود.

ششم؛ فقدان مدل مشخص کسب و کار بانک ها و سهم خدمات و تعهدات بانک ها در این زمینه: بانک یک موسسه کاملا انتفاعی است، نه یک موسسه خیریه. موسسه انتفاعی باید دارای مدل کسب وکار باشد و راه های کسب درآمد آن نیز باید مشخص باشد. در بانکداری امروزی، «خدمات و تعهدات بانکی»، یکی از راه های قانونی کسب درآمد بانک هاست. کارمزد صدور ضمانت نامه های بانکی یا صدور اعتبارات بانکی، سهم عمده ای در سبد درآمد بانک ها دارند. جای مقررات مربوط به تعهدات و خدمات بانکی در طرح موردنظر کمیسیون اقتصادی مجلس کجاست؟

هفتم؛ در طرح پیشنهادی مجلس بسیاری از تخلفات جرم انگاری شده است که مغایر با سیاست قضازدایی قوه قضائیه به نظر می رسد. هماهنگی با قوه قضائیه و کسب نظر این قوه راجع به طرح 90 ماده ای مجلس بسیار ضروری است.

هشتم؛ در این طرح 90 ماده ای، مقرراتی راجع به نحوه تعامل شبکه بانک های دنیا پیش بینی نشده است؛ درحالی که امروزه بانک ها در تمامی دنیا با هم تعامل بانکی دارند. مگر قرار است بانک های ایران با بانک های دنیا، ارتباط و همکاری بانکی داشته باشند؟ این نکته مورد تأکید است که لازمه واردات از خارج یا صادرات کالا و خدمات به خارج نیازمند تعامل بانک های ایرانی با بانک های خارجی است. این بانک ها هستند که به عنوان یک واسطه امین بین فروشنده و خریدار کالا و خدمات قرار می گیرند تا مبادله پول با کالا و خدمات با روشی امن و مطمئن انجام گیرد و خریدار به کالایش رسد و فروشنده نیز بهای کالا و خدماتش را راحت و بی‎دردسر دریافت کند. افزون بر اینها، بانک ها می توانند به پشتوانه قوی مالی و به عنوان ضامن معتبر با صدور ضمانت نامه تعهدات قراردادی طرفین قرارداد در معاملات خارجی را تضمین کنند؛ بنابراین مقررات گذاری در زمینه نحوه تعامل بانک های ایران با بانک های خارجی نیز ضروری است.

با توجه به این مباحث، این پرسش مطرح می شود که چگونه ممکن است مقررات قانون عملیات بانکی بدون ربا که به تأیید شورای نگهبان قانون اساسی رسیده و چهار دهه در حال اجراست، غیرشرعی تشخیص داده شود و قواعد مربوط به روابط بانکی بین بانک ها و سپرده گذاران و بین بانک ها و تسهیلات گیرندگان تا این حد تغییر پیدا کند؟ هیچ متن حقوقی و قانونی نمی تواند عاری از عیب ونقص باشد و طرح 90 ماده ای کمیسیون اقتصادی مجلس نیز مشمول همین قاعده است. ضمنا شنیده ها حاکی از آن است که ظاهرا بانک مرکزی نیز خود مجموعه ای مفصل راجع به مباحث بانکی به صورت لایحه تهیه کرده است. به لحاظ بعد تخصصی، متن مورد تأیید بانک مرکزی و ساختار اصلی آن باید مقدم داشته شود.

حال سوال این است که در صورت تصویب نهایی این قوانین، آینده صنعت بانکداری ایران چگونه خواهد بود؟ پیشرفت یا عقبگرد تاریخی؟ در این زمینه باید به این نکته مهم توجه داشت که هدف از اصلاح قوانین بانکی همانا روزآمدکردن سیستم بانکی کشور و چابک سازی آن است تا مردم بهتر از خدمات بانکی بهره مند شوند و ناچار نباشند تسهیلات بانکی را با نرخ سود بالا دریافت کنند. افزون بر آن، صنعت بانکداری کشورمان شدیدا نیازمند تعامل و همکاری با بانک های سایر کشورهاست و نمی توان درهای این تعامل بانکی را برای ابد مسدود نمود. در حال حاضر، عالی ترین مرجع بانکی برای اصلاح قوانین، بانک مرکزی است. بنابراین در اصلاح قوانین بانکی در بیشتر کشورها، نظر بانک مرکزی مقدم بر نظریات سایر مراجع است؛ چراکه مسئولیت اجرای قوانین و مقررات بانکی برعهده بانک مرکزی و شبکه بانکی کشور است. بر همین اساس نباید در تصویب این گونه قوانین عجله کرد و نسبت به نظرات انتقادی کارشناسان و مدیران بانکی در مورد متن پیشنهادی، کم لطف بود و بی اعتنایی کرد و با تصویب شتاب زده قوانین بانکی، جریان تجهیز و تخصیص منابع بانکی را با چالش مواجه کرد و سپرده گذاران بانکی را از شبکه بانکی کشور پراکنده ساخت.