طرح بانکداری و سیاست قضازدایی

«قضازدایی»؛ یعنی برقراری سیاست های مناسب برای کاستن از حجم پرونده های قضایی و بی جهت اوقات گرانبهای مراجع قضایی را تلف نکردن. دعاوی و شکایاتی که می توان با ابداع مکانیزم ها و تشکیلات مناسب قانونی نظیر نهادهای داوری، آنها را خارج از قوه قضائیه حل و فصل نمود و از اتلاف وقت و انرژی مردم و مراجع قضایی برای رعایت پروسه بسیار تشریفاتی اقدامات قضایی پیشگیری کرد و همچنین از تعداد پرشمار عناوین مجرمانه کاست تا قوه قضائیه فرصت بیشتری برای رسیدگی دقیق و کیفی به امور مهم کشور داشته باشد، اما «قضا افزایی» درست در نقطه مقابل این هدف قرار دارد؛ یعنی مجموعه قوانین و مقررات را به گونه ای تصویب کرد که فی نفسه بر شدت اقدامات مجرمانه و اختلافات مالی و حقوقی بین مردم بیفزاید تا آنان ناچار باشند برای حل مشکلات و شکایات خود دست به دامان مراجع قضایی شوند. سیاست قضازدایی، سابقه ای طولانی در دستگاه قضا دارد. در آذرماه 1388، دولت با هماهنگی قوه قضائیه لایحه مفصل «قضازدایی و حذف برخی از عناوین مجرمانه از قوانین» را به مجلس تقدیم کرد. در فروردین ماه 1401 نیز «غلامحسین محسنی اژه ای»، رئیس قوه قضائیه در راستای سیاست کاهش ورودی پرونده ها به دستگاه قضایی، ۱۰ راهکار را به دستگاه های حاکمیتی برای «قضازدایی» ارائه کرد. البته «قضازدایی» فقط منحصر به کاهش عناوین مجرمانه و به اصطلاح، جرم زدایی نیست بلکه می توان در امور حقوقی نیز «قضازدایی» نمود و  از تعداد ورودی پرونده های حقوقی به مراجع قضایی کاست.

با توجه به این مباحث، این پرسش مطرح می شود که آیا طرح جدید بانکداری (طرح قانون بانک مرکزی) در صورت تصویب نهایی «قضازدایی» می کند یا برعکس، «قضا افزایی» خواهد نمود و بر حجم معضلات قوه قضائیه و کثرت کار مراجع قضایی خواهد افزود؟ البته حوزه بانک و بانکداری و دعاوی و شکایات بانکی نیز از این قاعده کلی مستثنا نیست. در صنعت بانک و بانکداری می توان سیاست مناسب «قضازدایی» را تا حدی پیش برد و موجبات راحتی مردم و نظام بانکی را فراهم ساخت؛ یا آنکه برعکس، با تصویب قوانین و مقررات گوناگون بر حجم دعاوی و شکایات بانکی در مراجع قضایی افزود و به جای «قضازدایی»، «قضا افزایی» نمود و بزرگ ترین نهاد بانکی کشور را به جای سیاستگذاری و نظارت کارا و موثر بر شبکه بانکی، به مرکزی برای رسیدگی و حل و فصل اختلافات مشتریان و بانک ها و صدور احکام انتظامی نسبت به تخلفات اشخاص تحت نظارت، کارکنان و سهامداران موثر آنها تبدیل کرد. در حال حاضر، یک طرح مهم با نام «قانون بانک مرکزی» در حال رفت و برگشت در سه ضلعی مجلس، شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام است و هنوز نهایی نشده است. آخرین اصلاح این طرح برای تأمین نظر شورای نگهبان در روز سه شنبه 29 فروردین ماه 1402 انجام شده است. مواد 22 (هیأت انتظامی بانک مرکزی) و 35 (هیأت رسیدگی به اختلافات بانکی) «قانون بانک مرکزی» به گونه ای طراحی شده است که به طور بالقوه می تواند به جای «قضازدایی» عملا «قضا افزایی» کند و قوه قضائیه را سخت درگیر پرونده های بانکی نماید. آیا بانک مرکزی، نهادی برای رسیدگی به اختلافات حقوقی میان مشتریان و بانک هاست؟ نگاهی به مواد 22 و 35 طرح بانکداری که در رفت و آمد میان مجلس و شورای نگهبان به ناگاه «قانون بانک مرکزی» نام گرفت، خالی از لطف نیست.

الف: هیأت انتظامی (ماده 22 طرح)

هیأت انتظامی، ابداع جدید طراحان طرح بانکداری نیست، بلکه از ابداعات قانون پولی و بانکی کشور مصوب سال 1351 است. این قانون در مورد هیأت انتظامی بانک مرکزی و حوزه صلاحیت قانونی آن گفته است: «مرجع رسیدگی به تخلفات موضوع این ماده و صدور حکم به مجازات های انتظامی، هیأت انتظامی بانک ها خواهد بود که مرکب است از نماینده دادستان کل، یک نفر نماینده کانون بانک ها و یک نفر از اعضای شورای پول و اعتبار به انتخاب شورا. دبیرکل بانک سمت دادستان هیأت را خواهد داشت. احکام هیأت انتظامی ظرف 10 روز از تاریخ ابلاغ، قابل تجدیدنظر در شورای پول و اعتبار خواهد بود و رأی شورا قطعی است.» یک محکمه کاملا تخصصی و آگاه به امور بانکی که فقط در مورد تخلفات موسسات اعتباری تحت نظارت بانک مرکزی و مدیران آنها حق رسیدگی دارد و اعمال مجازات انتظامی می کند. اما طرح جدید بانکداری، هیأت انتظامی بانک مرکزی را به کلی استحاله نموده و آن را به صورت یک محکمه استثنایی با صلاحیت رسیدگی به تخلفات اشخاص حقیقی و حقوقی داخل و خارج از سیستم بانکی کشور درآورده است. در آخرین اصلاحیه ماده 22 طرح بانکداری در مورد ترکیب و صلاحیت سازمانی هیأت انتظامی بانک مرکزی می خوانیم: «به منظور رسیدگی و صدور احکام انتظامی نسبت به تخلفات «اشخاص تحت نظارت» یا مدیران، کارکنان و سهامداران موثر آنها از قوانین، مقررات و تصمیمات بانک مرکزی شامل دستورالعمل ها و بخشنامه ها، یک هیأت انتظامی به شرح زیر در بانک مرکزی تشکیل می شود.»

اشخاص تحت نظارت از دید «قانون بانک مرکزی» چه کسانی هستند؟ در ماده یک قانون، اشخاص تحت نظارت چنین تعریف شده است: «منظور از عبارت «اشخاص تحت نظارت» در این قانون، کلیه موسسات اعتباری، صندوق های قرض‎الحسنه، تعاونی های اعتبار، شرکت های واسپاری یا لیزینگ، صرافی ها، شرکت های مدیریت دارایی، شرکت های اعتبارسنجی، موسسات تضمین تعهدات و سایر اشخاصی است که حسب تشخیص بانک مرکزی، به انجام عملیات یا ارائه خدمات بانکی، ارائه ابزارهای پرداخت و سایر فعالیت های مرتبط با بازار پول اشتغال دارند.» در تعریف قانونی «اشخاص تحت نظارت»، نامی از «سهامداران موثر اشخاص تحت نظارت» نیست؛ در حالی که در ماده 22 قانون این قید اضافه شده و بدین گونه صلاحیت هیأت انتظامی بانک مرکزی به سهامداران موثر اشخاص تحت نظارت نیز افزوده شده است. طیف وسیعی از اشخاص حقیقی یا حقوقی به همراه مدیران و کارکنان موثر آنها، ارتباطی مستقیم با نظام بانکی کشور ندارند. پس چه لزومی دارد که رسیدگی به تخلفات انتسابی این اشخاص به بانک مرکزی سپرده شود؟ افزون بر آن، ترکیب هیأت انتظامی بانک مرکزی نیز نوعی محکمه قضایی را به ذهن متبادر می کند.  این ترکیب از یک قاضی مسلط به قوانین و مقررات پولی و بانکی با حداقل 10 سال تجربه قضایی مفید و مرتبط که به پیشنهاد رئیس کل بانک مرکزی توسط رئیس قوه قضائیه انتخاب می شود و همچنین دو نفر کارشناس خبره بانکی با حداقل 20 سال تجربه مفیدِ مرتبط که به پیشنهاد رئیس  کل توسط هیأت عالی انتخاب می شود، تشکیل شده است. سوال این است که یک محکمه صرفا اداری به نام هیأت انتظامی بانک مرکزی، چه نیازی به عضویت یک قاضی منصوب قوه قضائیه دارد؟ مگر این هیأت قرار است رأی قضایی صادر کند و تصمیم قضایی بگیرد؟

جالب است که در بخش دیگری از ماده 22 آمده است: «رئیس کل بانک مرکزی موظف است به تعدادی که رئیس دیوان عدالت اداری درخواست می کند، مشاور بانکی موثق و امین به دیوان معرفی نماید. رئیس دیوان عدالت اداری موظف است در اجرای ماده (7) قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، از میان مشاوران یادشده، حداقل سه مشاور به شعبه ویژه تجدیدنظر آرای هیأت انتظامی بانک مرکزی معرفی نماید. قاضی شعبه مزبور موظف است نظرات مشاوران را استماع نموده و در صورتی  که رأی وی مبنی بر رد نظر اکثریت آنان باشد، در رأی خود دلایل رد نظر مشاوران را صراحتا بیان نماید.» و اینکه «رأی شعبه ویژه تجدیدنظر آرای هیأت انتظامی بانک مرکزی قطعی و لازم الاجراست و در هیچ مرجع یا شعبه دیگری قابل فرجام خواهی، رسیدگی مجدد یا اعاده دادرسی نمی باشد، مگر اینکه رئیس قوه قضائیه رأی شعبه تجدیدنظر را خلاف بین شرع یا قانون تشخیص دهد که در این صورت فقط برای یک بار پرونده را با ذکر دلیل برای رسیدگی ماهوی و صدور رأی به شعبه هم عرض که دارای ویژگی های بند (خ) این ماده باشد، ارجاع می نماید. رسیدگی در شعبه هم عرض باید مطابق بندهای (د) و (ه) این ماده انجام شود.» از نظر حقوقی، ترکیب و شرح صلاحیت جدید هیأت انتظامی بانک مرکزی به منزله تشکیل یک محکمه اختصاصی قضایی است که پیش بینی می شود به علت گستردگی صلاحیت قضایی چنین محکمه ای، سیل پرونده های بانکی را به سوی قوه قضائیه سرازیر خواهد کرد. نتیجه کارکرد این هیأت انتظامی بدون شک، سرریز شدن مستمر پرونده به شعبه تجدیدنظر دیوان عدالت اداری خواهد بود؛ زیرا برای محکومان این هیأت، چاره ای جز متوسل شدن به مراجع قضایی باقی نمی ماند.

آیا این پدیده «قضازدایی» است یا «قضا افزایی» محض؟ آسمان به زمین نخواهد آمد، اگر دایره نفوذ و صلاحیت قانونی «هیأت انتظامی بانک مرکزی را محدود به رسیدگی به تخلفات بانکی موسسات اعتباری دارای مجوز از بانک مرکزی و مدیران آن» نمود و رسیدگی به تخلفات سایر نهادهای پولی و اعتباری نظیر صرافی ها و صندوق های قرض الحسنه تحت نظارت بانک مرکزی را به خود این بانک واگذار کرد و از تبدیل بانک مرکزی به یک محکمه قضایی جلوگیری نمود و اجازه داد آرای این هیأت مانند سایر مصوبات دولتی در دیوان عدالت اداری قابل اعتراض باشد؛ نه آنکه برخلاف آیین دادرسی دیوان عدالت، این قبیل آرا فقط در شعب تجدیدنظر دیوان قابل اعتراض تجدیدنظرخواهی باشد. کسی مخالف رسیدگی به تخلفات بانکی موسسات اعتباری نیست، اما درگیر کردن همیشگی بانک مرکزی با این موضوع، حاصلی جز دور ماندن بانک مرکزی از طراحی سیاست های پولی و بانکی کشور و حفظ ارزش پول ملی و همچنین روانه شدن مستمر صدها پرونده به سوی دیوان عدالت نخواهد داشت.

ب: هیأت رسیدگی به اختلافات بانکی (بند ب ماده 35)

هیأت شبه قضایی رسیدگی به اختلافات بانکی نیز از آن دسته ابداعات طرح جدید بانکداری است که نتیجه ای جز تبدیل بانک مرکزی به بخشی از دادگستری و دور ماندن سیاستگذار پولی از وظایف و مأموریت های اصلی اش نخواهد داشت. در بند «ب» ماده 35 این طرح آمده است: «اختلافات حقوقیِ «اشخاص تحت نظارت» با یکدیگر و با مشتریان آنها و سایر اشخاص ذی ربط که مرتبط با موضوع فعالیت مصرح در اساسنامه «اشخاص تحت نظارت» باشد، توسط هیأت های رسیدگی به اختلافات بانکی رسیدگی می شود. قوه قضائیه و بانک مرکزی موظفند هیأت های رسیدگی به اختلافات بانکی را به تعداد موردنیاز در مراکز کلیه استان های کشور و شهرهای پرجمعیت دایر کنند. هیأت های رسیدگی به اختلافات بانکی شامل هیأت های بدوی و تجدیدنظر هستند. مرجع تعیین نصاب شهرهای پرجمعیت، هیأت عالی خواهد بود.» و اینکه «هر هیأت بدوی از یک قاضی با حداقل پنج سال سابقه قضایی که توسط رئیس قوه  قضائیه منصوب می شود و دو نفر کارشناس متخصص در حقوق بانکی تشکیل می شود. جلسات هیأت بدوی با حضور قاضی عضو هیأت رسمیت می یابد و ریاست هیأت برعهده اوست. رئیس هیأت بدوی پس از مشورت با کارشناسان عضو هیأت، مبادرت به انشای رأی می کند... آرای صادره از هیأت های بدوی با اعتراض یکی از طرفین یا شخص ثالث ذی نفع، در هیأت تجدیدنظر رسیدگی می شود. آرای صادره از هیأت های تجدیدنظر و آرای صادره از سوی هیأت های بدوی (در صورت عدم اعتراض)، قطعی و لازم الاجرا بوده و در هیچ یک از مراجع قضایی و غیرقضایی قابل توقف، تعلیق، الغاء یا ابطال نمی باشد. هر هیأت تجدیدنظر از یک قاضی با حداقل 10 سال سابقه قضایی که توسط رئیس قوه قضائیه منصوب می شود و دو نفر کارشناس متخصص در حقوق بانکی تشکیل می شود. جلسات هیأت تجدیدنظر با حضور قاضی عضو هیأت رسمیت می یابد و ریاست هیأت برعهده اوست. رئیس هیأت تجدیدنظر پس از مشورت با کارشناسان عضو هیأت، مبادرت به انشای رأی می کند. قاضی و کارشناسانی که عضو هیأت بدوی هستند نمی توانند در مورد همان پرونده، عضو هیأت تجدیدنظر باشند.»

اصل 166 قانون اساسی می گوید: «قوه قضائیه قوه ای است مستقل كه پشتیبان حقوق فردی و اجتماعی و مسئول تحقق بخشیدن به عدالت و عهده دار وظایف زیر است: رسیدگی و صدور حكم در مورد تظلمات، تعدیات، شكایات، حل و فصل دعاوی و رفع خصومات و اخذ تصمیم و اقدام لازم در آن قسمت از امور حسبیه كه قانون معین می كند؛ احیای حقوق عامه و گسترش عدل و آزادی های مشروع؛ نظارت بر حسن اجرای قوانین؛ كشف جرم و تعقیب مجازات و تعزیر مجرمین و اجرای حدود و مقررات مدون جزایی اسلام؛ اقدام مناسب برای پیشگیری از وقوع جرم و اصلاح مجرمین.»

در جایی که قانون اساسی، رسیدگی به شکایات، حل و فصل دعاوی و رفع خصومت بین افراد را از جمله وظایف ذاتی قوه قضائیه می داند، دخالت بانک مرکزی در این موارد از کدام جایگاه قانونی برخوردار است؟ اگر هیأت رسیدگی به اختلافات قضایی صرفا یک محکمه اداری است، آنگاه حضور قاضی منصوب قوه قضائیه در یک هیأت اداری چه توجیهی خواهد داشت و آیا سیل آرای صادره از یک هیأت اداری به سوی دیوان عدالت و قوه قضائیه سرازیر نخواهد شد؟ اما اگر به مناسبت حضور قاضی منصوب قوه قضائیه، هیأت رسیدگی به اختلافات بانکی را یک محکمه قضایی تلقی نماییم، در این صورت مداخله دستگاه های اجرایی (نظیر بانک مرکزی) در وظایف ذاتی قوه قضائیه چه توجیهی خواهد داشت؟ سازوکار عملیاتی رسیدگی به اختلافات بین بانک ها و مشتریان در واقع، تشکیل محاکم شبه قضایی و درگیر کردن همیشگی بانک مرکزی در اموری که هیچ ارتباطی با این بانک ندارد، نیست بلکه می توان به جای «قضا افزایی» در این زمینه «قضازدایی» نمود و حل و فصل اختلافات موسسات اعتباری و مشتریان را به نهادهای مردمی نظیر هیأت داوری محول نمود تا بانک ها و مشتریان بتوانند بدون نیاز به طی تشریفات قضایی پیچیده، اختلاف بین خود را راحت تر حل و فصل نمایند؛ البته مشروط بر آنکه آرای چنین نهادهایی از پشتوانه قوی قانونی برخوردار باشد تا هم بانک و هم مشتری اطمینان داشته باشند که در پایان کار به حقوق قانونی خود خواهند رسید.

سخن پایانی آنکه، طرح بانکداری مجلس، نواقص و اشکالات ساختاری فراوانی دارد که در صورت عدم رفع این اشکالات، نظام بانکی کشور را دچار چالش های اساسی خواهد کرد، اما از حیث رعایت سیاست «قضازدایی» قوه قضائیه به نظر می رسد مواد 22 (هیأت انتظامی) و 35 (هیأت رسیدگی به اختلافات بانکی) این طرح درست در نقطه مقابل سیاست «قضازدایی» است و حاصلی جز بارش پرونده های قضایی به سمت قوه قضائیه و سردرگمی روزافزون مردم بین بانک ها و بانک مرکزی نخواهد داشت. فراموش نکنیم که تصویب یا اصلاح قوانین بانکی برای راحتی امور بانکی مردم و تقویت اقتدار نظارتی بانک مرکزی است.