بانک مرکزی و تکالیف بودجه ای بانک ها

هفته گذشته بانک مرکزی در بخشنامه ای، احکام و تکالیف نظام بانکی در قانون بودجه ۱۴۰۲ را برای اجرا به بانک ها ابلاغ کرد. به عنوان کسی که با الفبای حقوق بانکی آشناست، بر این باورم که قانون مصوب مجلس پس از انتشار در روزنامه رسمی باید بدون کم و کاست اجرا شود، اما اجرای مطلوب یک قانون نیازمند فراهم آوری شرایط لازم و همچنین توانایی مخاطب قانون و پذیرش مردمی آن است. پس انتظار اجرای قانون غیرقابل اجرا از سوی مردم و دستگاه های اجرایی، انتظاری غیرواقع بینانه خواهد بود. مثلا نمی توان سطوح مالیاتی را چنان افزایش داد که پرداخت مالیات از توان مالی مردم خارج باشد؛ زیرا در حالت ناتوانی از پرداخت، مودیان مالیاتی پاسخی جز «المفلس فی امان الله» برای مراجع مالیاتی کشور نخواهند داشت. از نظر موازین شرعی نیز موضوع روشن است و آیه شماره 286 سوره شریف بقره، تکلیف را مشخص کرده است: «لَا يُكَلِّفُ اللَّهُ نَفْسًا إِلَّا وُسْعَهَا ۚ لَهَا مَا كَسَبَتْ وَعَلَيْهَا مَا اكْتَسَبَتْ» (خداوند هیچ کس را جز به قدر توانایی اش تکلیف نمی کند. آنچه (از خوبى‏) به دست آورده به سود او، و آنچه (از بدى‏) به دست آورده به زيان اوست». به قول مرحوم علامه طباطبائی، «چون تکلیف به آنچه در قدرت فرد نیست ظلم است و پروردگارت نسبت به بندگان ظالم نیست، (و ما ربک به ظلام للعبید)».

براساس این منطق عرفی و شرعی، تکلیف مالایطاق نه بر مردم و نه بر دستگاه های اجرایی منطقی نیست. قانون بودجه سال 1402 و بخشنامه اجرایی آن نیز از این قاعده کلی مستثنا نیست. پس پاسخ منطقی شبکه بانکی کشور به بخشنامه تکالیف بودجه ای بانک مرکزی، چیزی به جز اجرای قانون نخواهد بود، اما بانک ها نیز بایستی توان مالی و اجرایی لازم برای اجرای مصوبات مجلس را داشته باشند، وگرنه در غیر این صورت، تکلیف مجلس به شبکه بانکی کشور از جمله نمونه های بارز «تکلیف مالایطاق» خواهد بود. حال پرسشی که اینجا مطرح می شود، این است که اگر اجرای قانون مصوب مجلس به ویژه در زمینه تسهیلات تکلیفی در توان شبکه بانکی کشور نباشد، آن وقت تکلیف چیست و بانک ها بایستی کمبود احتمالی منابع موردنیاز برای پرداخت تسهیلات تکلیفی موردنظر نمایندگان مجلس را از چه محلی تأمین کنند؟

واقعیت آن است که با جیب خالی نمی توان پز عالی داد. شاید ساده ترین راه حل در این زمینه، هجوم بانک ها به سوی منابع بانک مرکزی بدون در نظر گرفتن شاخص های مربوط به ریسک نقدینگی، ریسک اعتباری و سایر انواع ریسک های عملیات بانکی است؛ یا اینکه در صورت امکان برای جبران کمبود منابع به خلق پول روی بیاورند. این گونه راه حل ها اگرچه مدیران بانک ها را از بازخواست مراجع نظارتی نجات می دهد و می رهاند، اما قطعا به ناترازی مزمن بانک ها دامن می زند و در نهایت ارزش پول ملی را کاهش می دهد و بر سطح تورم می افزاید. راهکار خداپسندانه دیگر در این زمینه، آن است که بانک مرکزی با همکاری شبکه بانکی کشور، توان مالی و نیز توان اجرایی بانک های دولتی و خصوصی برای پرداخت تسهیلات تکلیفی را ارزیابی کند و در صورت احراز ناتوانی آنان از اجرای تکالیف بودجه ای، موضوع را جهت تعیین تکلیف به مجلس گزارش نماید. معمولا استقلال واقعی بانک مرکزی در این موارد نمود پیدا می کند. این بررسی می تواند قبل یا بعد از تصویب نهایی قانون انجام شود. به هر حال، تبصره 16 قانون بودجه سال 1402 تحت عنوان «تسهیلات تکلیفی، منابع و مصارف قرض الحسنه اجتماعی» در دو بخش منابع و مصارف و احکام تنظیمی، تکالیفی را برای نظام بانکی کشور در سال جاری تعیین کرده است.

* بخش نخست: در بخش نخست تبصره مورد اشاره راجع به پرداخت تسهیلات به اقشار موردنظر مجلس می خوانیم:

الف-بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مکلف است مطابق با قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت و قوانین مربوط به ایثارگران، حداقل معادل دو میلیون میلیارد (۲.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال از محل سپرده های قرض الحسنه اعم از جاری و پس انداز شبکه بانکی (غیر از بانک های قرض الحسنه) پس از کسر سپرده قانونی را به قرض الحسنه ازدواج، فرزندآوری و ودیعه یا خرید یا ساخت مسکن اختصاص داده و از طریق بانک های عامل (به تشخیص شورای پول و اعتبار) به شرح زیر نسبت به پرداخت تسهیلات قرض الحسنه اقدام نماید:

1-تسهیلات قرض الحسنه ازدواج (موضوع ماده (۶۸) قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت):

1-1-تسهیلات قرض الحسنه ازدواج برای هر یک از زوج هایی که تاریخ ازدواج آنها بعد از 1398/1/1 بوده است مبلغ یک میلیارد و هشتصد میلیون (۱.۸۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال و با دوره بازپرداخت 10 ساله.

1-2-تسهیلات قرض الحسنه ازدواج برای زوج های زیر بیست و پنج سال و زوجه های زیر بیست و سه سال مبلغ دو میلیارد و دویست میلیون (۲.۲۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال.

2-تسهیلات قرض الحسنه فرزندآوری (موضوع ماده (۱۰) قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت): برای فرزندانی که از سال 1400 به بعد به دنیا آمده اند تسهیلات قرض الحسنه فرزندآوری به شرح زیر پرداخت می شود؛

2-1- به ازای فرزند اول سیصد میلیون (۳۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال.

2-2- به ازای فرزند دوم ششصد میلیون (۶۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال.

2-3-به ازای فرزند سوم نهصد میلیون (۹۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال.

2-4- به ازای فرزند چهارم یک میلیارد و دویست میلیون (۱.۲۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال.

2-5-به ازای فرزند پنجم و بیشتر یک میلیارد و پانصد میلیون (۱.۵۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال.

3-تسهیلات قرض الحسنه ودیعه یا خرید یا ساخت مسکن (با رعایت قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت): برای خانواده های فاقد مسکن که از ابتدای سال ۱۳۹۹ به بعد صاحب فرزند سوم یا بیشتر می شوند به میزان دو میلیارد (۲.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال می باشد.

4- تأمین جهیزیه کالای ایرانی (موضوع تبصره (۳) ماده (۶۸) قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت): مبلغ پنجاه هزار میلیارد (۵۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال از منابع صدر این تبصره با معرفی کمیته امداد امام خمینی (ره)، سازمان بهزیستی کشور، ستاد کل نیروهای مسلح و سازمان بسیج سازندگی جهت تأمین جهیزیه کالای ایرانی و لوازم خانگی زوج هایی که از تسهیلات قرض الحسنه ازدواج یا فرزندآوری استفاده نکرده اند به نهادهای مزبور اختصاص می یابد. درصورتی که تا پایان شهریور سال ۱۴۰۲ این جزء، عملکرد نداشته باشد منابع آن صرف پرداخت تسهیلات موضوع اجزای (۱) و (۲) این بند می گردد.»

در همین زمینه باید توجه داشت که علاوه بر ارقام مورداشاره به موجب ماده 4 قانون جهش تولید، «بانک ها و مؤسسات اعتباری غیربانکی مکلفند حداقل بیست درصد (۲۰%) از تسهیلات پرداختی نظام بانکی در هر سال را با نرخ سود مصوب شورای پول و اعتبار به بخش مسکن اختصاص دهند، به صورتی که در سال اول اجرای قانون از حداقل سه میلیون و ششصد هزار میلیارد (۳.۶۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال تسهیلات برای واحدهای موضوع این قانون کمتر نباشد و برای سال های آینده نیز حداقل منابع تسهیلاتی مذکور با افزایش درصد صدرالذکر مطابق با نرخ تورم سالانه افزایش یابد.» حال ساده ترین پرسش در مورد این اعداد و ارقام بودجه ای، این است که آیا شبکه بانکی کشور (دولتی و خصوصی تفاوتی نمی کند) تا آن حد توانایی مالی کافی دارد که هم این حجم تسهیلات تکلیفی را پرداخت کند و هم زمان مشتریان واجد شرایط از جمله بخش تولید را تأمین مالی کرده و تسهیلات موردنیاز آنان را پرداخت نماید؟

در مورد جایگاه قانونی پدیده ای به نام «تسهیلات تکلیفی»، مباحث متنوع حقوقی فراوان است، اما صرف نظر از این مباحث، حالا که بخشنامه اجرایی بودجه 1402 به شبکه بانکی کشور برای اجرا ابلاغ شده است، توصیه می شود آن دسته از بانک ها و مؤسسات اعتباری که در مورد این تسهیلات تکلیفی، توان مالی خود را ناکافی می دانند، بهتر است ناتوانی مالی خود را مستندا به بانک مرکزی اعلام نمایند تا بانک مرکزی نسبت به ادعای آنان بررسی و به اصطلاح امروزی ها، راستی آزمایی نماید و در صورت احراز ناتوانی مالی این گونه بانک ها برای پرداخت تسهیلات تکلیفی، موضوع را جهت کسب تکلیف به مجلس منعکس نماید.

* بخش دوم: مجلس همچنین در بخش احکام تکلیفی در تبصره 16 قانون بودجه 1402، تکالیف متعددی را برای شبکه بانکی کشور تعیین کرده است. تکالیفی که عمدتا ماهیت یک ساله ندارند. بنابراین جای آنها در قانون یک ساله بودجه نیست. اما در هر حال، در قانون بودجه امسال آمده است و قانون نیز لازم الاجراست. در احکام تکلیفی امسال چند ویژگی قابل توجه است:

اول؛ تمایز بین بانک های دولتی و بانک های خصوصی در مورد افزایش سرمایه: در بند «ج» تبصره 16 قانون بودجه 1401 می خوانیم: «بانک های دولتی مجازند در سال ۱۴۰۲ معادل پانصد هزار میلیارد (۵۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال اوراق مالی با سررسید تا پنج ساله با ضمانت اصل و سود توسط دولت منتشر نمایند. منابع حاصل به عنوان افزایش سرمایه دولت در بانک های ناشر محسوب می شود. سهمیه هر یک از بانک های دولتی توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی تعیین می شود. وزیر امور اقتصادی و دارایی به عنوان رئیس مجمع عمومی بانک های دولتی مسئول حُسن اجرای این بند می باشد.»

افزایش سرمایه به طور طبیعی می تواند تا حدود زیادی، عارضه ناترازی بانک ها را برطرف نماید تا نیازی به ادغام یا انحلال بانک های ناتراز و به قول رئیس کل بانک مرکزی، «فیصله» امور آنها نباشد. پس اگر قرار باشد برای رفع ناترازی بانک ها، سرمایه آنها را افزایش داد یا آنها را منحل یا در هم ادغام کرد، راه حل افزایش سرمایه مناسب تر است؛ زیرا هزاران نفر پرسنل بانک های ادغام شده یا بانک های منحل شده را آواره نمی کند و از نان خوردن نمی اندازد، اما مجلس در بودجه امسال فقط اجازه افزایش سرمایه بانک های دولتی را داده است. بر همین اساس، از آنجا که در کشورمان دو نوع بانکداری دولتی و بانکداری خصوصی نداریم؛ بنابراین امتیاز افزایش سرمایه بایستی هم به بانک های دولتی و هم به بانک های خصوصی داده شود تا نسبت به رفع ناترازی شان اقدام کنند. صرف نظر از فقدان منطق بانکی برای تمایز قائل شدن بین بانک های دولتی و بانک های خصوصی باید بدین نکته توجه داشت که راه های افزایش سرمایه منحصر به انتشار اوراق مالی نیست و می توان به بانک ها اجازه داد تا از طریق تجدید ارزیابی دارایی ها نسبت به افزایش سرمایه از مسیر تجدید ارزیابی اقدام نمایند تا عارضه ناترازی برطرف گردد. در این میان، حالا که بحث ناترازی بانک ها نقل محافل شده است، به عنوان یک طرح پژوهشی پیشنهاد می کنم بانک مرکزی با یک پروژه تحقیقاتی و علمی مشخص نماید حداقل طی دو دهه اخیر، سهم الزام بانک ها به خرید اوراق مالی از دولت، استقراض مستقیم یا غیرمستقیم دولت های وقت از نظام بانکی و بدهی دولت به شبکه بانکی کشور در این زمینه و بالاخره تسهیلات تکلیفی حتی با نرخ پایین تر از نرخ مصوب بانک مرکزی در ایجاد ناترازی بانک ها، هر کدام چند درصد بوده است؟

دوم؛ برقراری جرایم مالیاتی برای بانک های متخلف: در بند «ه» تبصره 16 می خوانیم: «بانک ها و مؤسسات اعتباری غیربانکی مکلفند حسب ماده (۴) قانون جهش تولید مسکن نسبت به پرداخت تسهیلات مسکن (مطابق سهمیه تعیین شده توسط بانک مرکزی برای هر بانک) اقدام نمایند. در صورت عدم پرداخت تسهیلات مسکن مطابق تبصره (۵) ماده (۴) قانون جهش تولید مسکن، نسبت به اخذ مالیات به میزان بیست درصد (۲۰%) از تعهد انجام نشده (تا سقف سیصد هزار میلیارد (۳۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال) اقدام می شود و به ردیف تعیین شده در جداول درآمدی جهت تخصیص به صندوق ملی مسکن با اولویت تأمین مسکن برای زنان سرپرست خانوار در مناطق محروم و تأمین اعتبار جهت تکمیل خطوط ریلی شهرهای جدید واریز می گردد. سازمان امور مالیاتی کشور موظف است گزارش عملکرد این بند را هر سه ماهه یک بار به کمیسیون های اقتصادی و عمران مجلس شورای اسلامی ارائه نماید.» جرایم مالیاتی بانک ها زمانی منطقی است که بانک ها برای پرداخت تسهیلات تکلیفی، مشکل مالی نداشته باشند، ولی از اجرای قانون پرداخت تسهیلات تکلیفی سرباز زنند، اما با جیب خالی و خزانه تهی که نمی توان تسهیلات پرداخت کرد. پس در فقدان منابع مالی، جریمه مالیاتی نیز موضوعیت نخواهد داشت.

سوم؛ لزوم ارائه آمار تسهیلات دهی: از نکات مثبت تبصره 16 قانون بودجه امسال، تکلیف بانک ها به ارائه عمومی آمار و اطلاعات تسهیلات و تعهدات بانک هاست. در این مورد در بخشی از بند «ط» تبصره 16 می خوانیم: «اطلاعات مربوط به تسهیلات و تعهدات کلان و تسهیلات و تعهدات اشخاص مرتبط با تعریف شورای پول و اعتبار (مرتبط یا ذی نفع واحد)، به تفکیک هر یک از اشخاص، شامل میزان پرداختی و مانده به تفکیک ارزی یا ریالی، نرخ سود، مدت بازپرداخت، دوره تنفس، وضعیت بازپرداخت (جاری، سررسید گذشته، معوق یا مشکوک‎الوصول)، نوع و میزان وثیقه دریافت شده؛ درصورتی که به دلیل عدم کفایت سرمایه بانک یا مؤسسه اعتباری غیربانکی تعریف بانک مرکزی از حدود و مصادیق تسهیلات کلان قابل استفاده نباشد، بانک مرکزی موظف است تسهیلات و تعهدات بالای پانصد میلیارد (۵۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال هر ذی نفع واحد را منتشر نماید.» شفاف بودن عملیات مالی بانک ها، پدیده ای بسیار مطلوب است و نظارت مردم بر عملکرد بانک ها را آسان خواهد ساخت؛ البته مشروط بر آنکه استثنایی در این مورد میان بانک ها وجود نداشته باشد و همه بانک ها بلااستثنا آمار و اطلاعات مورد بحث را بدون هیچ گونه پرده پوشی یا سیاسی کاری اعلام نمایند.

سخن پایانی آنکه، اجرای قانون مصوب مجلس بر همه مخاطبان قانون از جمله شبکه بانکی کشور لازم است. در این مهم هیچ تردیدی روا نیست، اما به نظر می رسد شدت علاقه دستگاه های اجرایی به استفاده از منابع بانک ها در قالب تسهیلات تکلیفی و پرداخت تسهیلات پایین تر از نرخ مصوب شورای پول و اعتبار، آرام آرام نظام بانکی کشور را از عملیات بانکی به سوی صندوق داری سوق خواهد داد و در نتیجه صنعت بانکداری با سودآوری همراه نخواهد بود. شخصا با استفاده از منابع بانکی برای احداث مجموعه های عظیمی نظیر «اطلس مال» یا «ایران مال» موافق نیستم؛ زیرا به دلیل تعلق این مجموعه های گران بها به بانک های ذی ربط طبیعتا سایر بخش های تولیدی، صنعتی و کشاورزی از تسهیلات بانکی محروم خواهند شد و امکان استفاده از منابع بانک ها در برنامه های توسعه ای کشور منتفی یا محدود خواهد شد و بانک ها را به سوی بنگاهداری سوق خواهد داد. از این موضع هیچ تفاوتی بین بانک های خصوصی و دولتی نیست، اما حال که مجلسیان علاقه دارند بخشی از منابع شبکه بانکی را به تسهیلات تکلیفی و دستوری اختصاص دهند، خردمندانه است در تعیین این مبالغ براساس نظرات کارشناسی بانک مرکزی اقدام نمایند و تکالیف غیرقابل انجام برای بانک ها ایجاد نکنند. از سوی دیگر نیز بانک مرکزی در صورت احراز تکالیف مالایطاق قانونی باید سریعا مراتب را به مجلس و دولت منعکس نماید و تعیین تکلیف کند.