اصلاحات ناتمام

در نیمه اول مهرماه سال گذشته خبرگزاری خانه ملت گزارش داد: «از آنجا که بخش اعظمی از مشکلات اصلی کشور و رشد نقدینگی ناشی از خلق پول توسط بانک ها است، نمایندگان خانه ملت بررسی «طرح بانکداری» را در دستور کار خود قرار داده و این طرح ماه ها در کمیسیون های تخصصی و صحن علنی چکش کاری شد تا اینکه امروز بررسی آن به پایان رسید، بنابراین پس از تأیید شورای نگهبان و ارجاع قانون به دولت، بانک ها دیگر نمی توانند بدون حساب و کتاب به شرکت های زیرمجموعه خود تسهیلات دهند و سبب ایجاد تورم و افزایش حجم نقدینگی در کشور شوند.» حاصل چکش کاری مورد اشاره اما تصویب «طرح بانکداری» در شصت و چند ماده توسط مجلس بود که این بار به نام «طرح قانون بانک مرکزی» با نامه رئیس مجلس به شورای نگهبان ارسال شد تا مهر تأیید شرعی و قانون اساسی بر آن نقش بندد، اما چندی بعد «دنیای اقتصاد» خبر داد: «شورای نگهبان با ۱۵۴ ایراد و ۳۰ تذکر طرح بانکداری اسلامی را به مجلس شورای اسلامی عودت داده است. پیش از این نیز هیأت عالی نظارت بر حسن اجرای سیاست های کلی نظام در مجمع تشخیص مصلحت در ۱۹ مورد مغایرت میان سیاست های کلان و این طرح مجلس را احصا کرده بود که در مجموع، ۱۷۳ ایراد به کل طرح وارد آمده است. در میان ۱۵۴ ایراد شورای نگهبان که بخشی از آن مرتبط با مسئولیت ها و وظایف شورای فقهی و هیأت عالی است، تنها حدود ۱۰۴ ابهام قابل مشاهده است.» نگارنده نیز طی یادداشتی در روزنامه «فرصت امروز» با عنوان «دستاورد کم توجهی به نظرات نخبگان بانکی»، ایرادات مفصل شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام پیرامون این طرح را تشریح کردم.

پس از آنکه شورای نگهبان براساس روال معمول، این مصوبه را به مجلس برگشت داد، مجلس نیز «طرح بانکداری» را جهت تأمین نظرات شورای نگهبان اصلاح نمود و آن را در نیمه دوم بهمن ماه 1401 دوباره روانه شورای نگهبان کرد، اما بار دیگر «طرح بانکداری» یا «قانون بانک مرکزی» مورد تأیید نهایی شورای نگهبان قرار نگرفت و این شورا طی نامه مورخ 1401/12/14 خود مجددا ایراداتی بر این طرح وارد کرد و به مجلس پس فرستاد. مجلس نیز در جلسه روز سه شنبه 29 فروردین ماه 1402 دوباره «طرح بانکداری» را به  منظور تأمین نظرات شورای نگهبان مورد بازبینی قرار داد. در جریان این بررسی مجدد، نمایندگان در بررسی ماده 66 بر مصوبه قبلی مجلس اصرار کردند. اصرار مجلس نشینان بر مصوبه قبلی خود به منزله ارجاع موضوع به مجمع تشخیص است تا در مورد اختلاف نظر بین مجلس و شورای نگهبان به داوری بنشیند. حال سوال این است که در این رفت و برگشت بین مجلس و شورای نگهبان، «طرح بانکداری» با این همه ایراد چه تغییراتی پیدا کرد تا نظر شورای نگهبان و همچنین نظر مجمع تشخیص تامین شود؟

با بررسی مجموعه ایرادات شورای نگهبان و همچنین ایرادات مجمع تشخیص در «طرح بانک مرکزی» و اصلاحاتی که تاکنون در این طرح به عمل آمده، به نظر نمی رسد ساختار کلی طرح موصوف و ایرادات کارشناسی آن چندان تغییر اساسی پیدا کرده باشد. مجموعه مواد و ساختار کلی «طرح بانک مرکزی» از ضعف استقلال بانک مرکزی در مقابل افزایش آنچه که طراحان آن را «اقتدار بانک مرکزی» نامیده اند، حکایت دارد. دولتی کردن کامل ارکان بانک مرکزی و حذف بخش تعاونی و خصوصی از نهادهای سیاستگذار بانکی، در کنار ارتقای ناگهانی جایگاه شورای فقهی بانک مرکزی به عنوان یکی از ارکان این بانک و تبدیل بانک مرکزی به نهادی برای رسیدگی به اختلافات بانکی و همچنین رسیدگی و پیگرد تخلفات «اشخاص تحت نظارت بانک مرکزی» از دیگر ویژگی های ساختاری این قانون بانکی است، اما با وجود این ضعف های ساختاری باید توجه داشت که اصلاحاتی در برخی مواد این قانون نسبت به متن اولیه به عمل آمده است و ابهامات حقوقی مواد اصلاح شده را برطرف نموده است. در اینجا به طور گذرا به پاره ای از این اصلاحات قانونی اشاره می شود:

اول؛ متن مصوب ماده 22 طرح راجع به ساختار سازمانی و شرح وظایف قانونی «هیأت انتظامی بانک مرکزی» بسیار مبهم و دارای اشکال اساسی بود. از نظر حقوقی چندان شفاف نبود که آیا بایستی «هیأت انتظامی» مورد نظر طراحان این طرح را یک محکمه قضایی ویژه دانست یا یک دادگاه اداری؟ اگر این «هیأت انتظامی» یک دادگاه اداری است پس چرا برای یک محکمه شبه قضایی اما اداری نبایستی در مراجع قضایی قابل اعتراض باشد؟ چگونه ممکن است یک محکمه قضایی به ریاست قاضی منصوب قوه قضائیه برخلاف اصل تفکیک قوا تحت مدیریت بانک مرکزی باشد؟ مگر بانک مرکزی، دادگستری است؟ متن ماده 22 «طرح بانکداری» در جلسه 29 فروردین ماه امسال به شرح زیر اصلاح و این متن جایگزین متن قبلی شد: «به منظور رسیدگی و صدور احکام انتظامی نسبت به تخلفات «اشخاص تحت نظارت» یا مدیران، کارکنان و سهامداران موثر آنها از قوانین، مقررات و تصمیمات بانک مرکزی شامل دستورالعمل ها و بخشنامه ها، یک هیأت انتظامی به شرح زیر در بانک مرکزی تشکیل می شود:

الف- هیأت انتظامی بانک مرکزی متشکل از سه  نفر به شرح زیر است: 1-یک قاضی مسلط به قوانین و مقررات پولی و بانکی با حداقل 10 سال تجربه قضائیِ مفید و مرتبط که به پیشنهاد رئیس کل توسط رئیس قوه قضائیه انتخاب می شود. 2-دو نفر کارشناس خبره بانکی با حداقل 20 سال تجربه مفیدِ مرتبط که به پیشنهاد رئیس  کل توسط هیأت عالی انتخاب می شوند. اعضای هیأت انتظامی بانک مرکزی از بین افراد خوشنام، امین و مورد وثوق برای مدت دو ساله انتخاب می شوند و انتخاب مجدد آنها بلامانع است. در صورتی  که توسط مرجع قضائی صالح احراز شود که اعضای هیأت انتظامی بانک مرکزی توانایی لازم برای انجام وظایف محوله را از دست  داده اند یا شرط وثاقت و امانت از آنان زائل شده است، توسط مقام منصوب کننده عزل می شوند.

ب- معاون تنظیم گری و نظارت با حفظ مسئولیت، به عنوان دادستان هیأت انتظامی بانک مرکزی تعیین می شود و بدون حق رأی در جلسات هیأت انتظامی شرکت می کند.

پ- هیأت انتظامی بانک مرکزی موظف است به دعاوی مطروحه به فوریت رسیدگی کند. آرای صادره از هیأت انتظامی بانک مرکزی ظرف پنج روز از تاریخ ابلاغ، به ترتیبی که در بند (ح) ذکر می شود، قابل اعتراض است.

ت- قاضی عضو هیأت انتظامی بانک مرکزی رئیس آن هیأت است. جلسات هیأت انتظامی بانک مرکزی با حضور کلیه اعضا تشکیل می شود و ملاک صدور رأی، رأی اکثریت اعضای هیأت است. آرای هیأت انتظامی بانک مرکزی قطعی و لازم الاجراست.

ث- صدور دستور موقت یا حکم توقف نسبت به آرای صادره از هیأت انتظامی بانک مرکزی توسط مراجع قضائی مجاز نمی باشد.

ج- رئیس هیأت انتظامی بانک مرکزی می تواند از اشخاص مطلع برای شرکت در جلسات هیأت دعوت به عمل آورد.

چ- دبیرخانه هیأت انتظامی بانک مرکزی در حوزه معاونت تنظیم گری و نظارت تشکیل می شود.

ح- آرای هیأت انتظامی بانک مرکزی ظرف پنج روز از تاریخ ابلاغ یا اعلان، توسط محکومٌ علیه یا اشخاص ثالث متضرر «قابل تجدید نظرخواهی در دیوان عدالت اداری» است.

خ- رئیس دیوان عدالت اداری موظف است یک شعبه تجدیدنظر دیوان را به عنوان شعبه ویژه تجدیدنظر آرای هیأت انتظامی بانک مرکزی اختصاص دهد. قاضی شعبه مزبور باید از حداقل 15 سال سابقه قضائی مفید و مرتبط برخوردار باشد.

د- هیأت انتظامی بانک مرکزی به  موجب این قانون به هیأت های مذکور در بند (2) ماده (10) قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری اضافه می شود. شعبه ویژه تجدیدنظر آرای هیأت انتظامی بانک مرکزی موظف است تقاضاهای تجدیدنظر از آرای هیأت انتظامی بانک مرکزی را براساس ترتیبات مذکور در ماده (63) قانون یادشده رسیدگی کند.

ذ- رئیس کل بانک مرکزی موظف است به تعدادی که رئیس دیوان عدالت اداری درخواست می کند، مشاور بانکی موثق و امین به دیوان معرفی نماید. رئیس دیوان عدالت اداری موظف است در اجرای ماده (7) قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، از میان مشاوران یادشده، حداقل سه مشاور به شعبه ویژه تجدیدنظر آرای هیأت انتظامی بانک مرکزی معرفی نماید. قاضی شعبه مزبور موظف است نظرات مشاوران را استماع نموده و در صورتی  که رأی وی مبنی بر رد نظر اکثریت آنان باشد، در رأی خود دلایل رد نظر مشاوران را صراحتاً بیان نماید.

ر- رأی شعبه ویژه تجدیدنظر آرای هیأت انتظامی بانک مرکزی قطعی و لازم الاجراست و در هیچ مرجع یا شعبه دیگری قابل فرجام خواهی، رسیدگی مجدد یا اعاده دادرسی نمی باشد مگر اینکه رئیس قوه قضائیه رأی شعبه تجدیدنظر را خلاف بین شرع یا قانون تشخیص دهد که در این صورت فقط برای یک بار پرونده را با ذکر دلیل برای رسیدگی ماهوی و صدور رأی به شعبه هم عرض که دارای ویژگی های بند (خ) این ماده باشد، ارجاع می نماید. رسیدگی در شعبه هم عرض باید مطابق بندهای (د) و (ه) این ماده انجام شود.»

ارجاع اعتراض به آرای هیأت انتظامی بانک مرکزی به دیوان عدالت اداری به معنای آن است که این هیأت یک دادگاه اداری است نه یک محکمه قضایی. ضمن آنکه شورای نگهبان مشروط کردن انتخاب قاضی محکمه انتظامی بانک مرکزی به پیشنهاد رئیس کل بانک مرکزی و صدور حکم توسط رئیس قوه قضائیه را مغایر با بند 3 اصل 183 قانون اساسی تشخیص داده است. با اصلاحات به عمل آمده که هیأت انتظامی بانک مرکزی را صرفا به یک محکمه اداری تبدیل کرده است، پرسش آن است که در یک هیأت اداری اساسا چه ضرورتی به حضور عضویت قاضی منصوب قوه قضائیه است؟ آیا انتصاب قاضی عضو هیأت توسط رئیس  قوه قضائیه، آرای قاضی هیأت انتظامی را تبدیل به رأی قضایی خواهد کرد؟ همچنین آیا انتصاب معاون تنظیم گری و نظارت با حفظ مسئولیت به عنوان «دادستان هیأت انتظامی بانک مرکزی: در کنار انتصاب سایر اعضای هیأت بی طرفی هیأت را مخدوش نخواهد کرد؟ و پرسش بعدی اینکه چرا از نهادهای تخصصی بانکی نظیر «شورای هماهنگی بانک های دولتی» و «کانون بانک ها و موسسات اعتباری خصوصی» به لحاظ تخصص و تجربه شان در امور بانکی برای عضویت در هیأت انتظامی بانک مرکزی  استفاده نشده است؟

دوم؛ در اصلاحات جدید همچنین ترکیب اعضای هیأت عالی بانک مرکزی به عنوان اصلی ترین نهاد سیاستگذار بانک مرکزی نیز تغییر یافته است. ماده 7 قانون به این شرح اصلاح شده است:

«الف- اعضای هیأت عالی عبارتند از: 1-رئیس کل بانک مرکزی (رئیس هیأت عالی). 2-وزیر امور اقتصادی و دارایی یا معاون وی. 3-رئیس سازمان برنامه وبودجه کشور یا معاون وی. 4-دو نفر اقتصاددان متخصص در زمینه سیاستگذار پولی و ارزی. 5-دو نفر متخصص در حوزه بانکداری: یک نفر در زمینه حقوق بانکی و یک نفر در زمینه امور مالی. 6-معاون سیاستگذاری پولی. 7-معاون تنظیم گری و نظارت.

تبصره-اعضای موضوع اجزای (1)، (4)، (5)، (6) و (7) این بند باید تسلط کافی به مبانی بانکداری اسلامی و روش های اجرای آن داشته باشند. اعضای ردیف های (1)، (4) و (5) باید معتقد به مبانی بانکداری اسلامی بوده و تسلط کافی بر روش های اجرای آن داشته باشند.

ب- رئیس کل علاوه بر شرط مذکور در تبصره بند (الف) مطابق ترتیبات مذکور در مصوبه 1393/8/24 مجمع تشخیص مصلحت نظام توسط رئیس جمهور منصوب و عزل می شود. همچنین رئیس کل باید از کفایت علمی، کفایت تجربی و سایر شرایط مذکور در مصوبه یادشده برخوردار باشد.

پ- اعضای ردیف های (4) و (5) به پیشنهاد رئیس کل و تأیید و حکم رئیس جمهور منصوب می شوند. عزل آنان نیز قبل از اتمام مدت حکم، توسط رئیس جمهور امکان پذیر است.» اعضای هفت گانه هیأت عالی بانک مرکزی همگی به طور مستقیم یا غیرمستقیم دولتی یا منصوب دولت هستند. با این ترکیب کاملا دولتی، انتظار استقلال بانک مرکزی از دولت های وقت، انتظاری کاملا خوش بینانه است و نباید متوقع بود که این هیأت دولتی در آن حد مقتدر باشد که بتواند از دستور چاپ و انتشار اسکناس بدون پشتوانه وثیقه قانونی معتبر توسط دولت های وقت جلوگیری کند.

سوم؛ ماده 35 قانون بانک مرکزی دربردارنده ایجاد یک محکمه جدید در بانک مرکزی برای «رسیدگی به اختلافات اشخاص تحت نظارت بانک مرکزی با یکدیگر و با سایر مشتریان آنها» است. محکمه ای که عملا بانک مرکزی را به مرکز شبه قضایی بزرگ و عریض و طویل شبیه شوراهای حل اختلاف برای رسیدگی به اینگونه اختلافات حقوقی تبدیل خواهد کرد. شورای نگهبان بر ماده 35 قانون بانکداری، هشت ایراد وارد کرده است. از جمله در بخشی از این ایرادات گفته است: «اطلاق عدم امکان رسیدگی به آرای قطعی و غیرقطعی آرای هیأت های رسیدگی به اختلافات بانکی در مراجع قضایی یا مراجع غیرقضایی مغایر با اصول 34،156،159،و161 قانون اساسی و خلاف شرع شناخته شد.» خوشبختانه در اصلاح ماده 35 طرح بانکداری به شعب ویژه رسیدگی به اختلافات حقوقی اشخاص تحت نظارت با یکدیگر و با مشتریان به قوه قضائیه محول شده است. با وجود این اصلاحات در ماده 34 هنوز این ابهام باقی است که شعب  قضایی ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی آیا یکی از انواع مراجع معمول قضایی است که آیین دادرسی آن مشخص است یا یک مرجع قضایی اختصاصی است که هنوز آیین دادرسی حاکم بر آن مشخص نشده است؟!

چهارم؛ مجمع تشخیص نیز طی نامه مورخ 1401/10/10 خود 19 مورد بر طرح بانکداری مصوب مجلس وارد کرده است، اما دقیقا مشخص نیست که آیا مجلس ایرادات موردنظر مجمع تشخیص را برطرف کرده است یا خیر؟ به عنوان مثال، مجمع در مورد «شورای فقهی بانک مرکزی» چنین اعلام نظر کرده است: «از حیث نحوه انطباق رویه ها، ابزارها، بخشنامه ها و قراردادها با مصوبات این شورا، نحوه انتخاب پنج فقیه مجتهد متجزی در حوزه فقه معاملات، صاحب نظر در مسائل پوی و بانکی قرار گرفتن شورای فقهی به عنوان یکی از ارکان بانک مرکزی مغایر با اجزای 1 و 2 و 3 و 6 بند 9 از سیاست های کلی نظام در باب قانونگذاری است. اجزای 1،2،3،6 بند 9 سیاست های کلی نظام قانونگذاری مغایرت دارد:

اولا: در زمینه انتخاب پنج فقیه مجتهد (متجزی در حوزه فقه معاملات و صاحب نظر در مسائل پولی و بانکی) ابهام وجود دارد و در قابلیت اجرای آن هم ابهام حاکم است.

ثانیا: تعریف شورای فقهی به عنوان یک رکن اصلی به طوری که رئیس کل بانک مرکزی عضو این شورا باشد، به تضعیف جایگاه و اقتدار بانک مرکزی منجر خواهد شد و با بند ابتناء به نظریات کارشناسی و ارزیابی تأثیر اجرای قانون مغایرت دارد.

ثالثا: نمود اصلی شورای فقهی بانک مرکزی در احراز عدم مغایرت فرآیندهای بانکی با عملیات بانکی بدون ربا متجلی می شود؛ در حالی که طرح فعلی مجلس در مورد عملیات بانکی و ضوابط حاکم بر آن مسکوت گذاشته شده است.

رابعا: از حیث انطباق رویه ها، ابزارها و قراردادها با مصوبات شورا مغایر با بند 9 سیاست های کلی نظام قانونگذاری است.»

مجمع تشخیص در این مورد همچنین تصریح کرده است: «در ضمن باید اشاره شود ایجاد این  همه اختیارات، ناقض اختیارات و مسئولیت های شورای نگهبان و مخالف قانون اساسی است؛ چراکه شورای نگهبان تنها مرجع نظارت بر شرعی بودن مقررات کشور است. نظر به آنکه وظایف حاکمیتی قابل تفویض نیست، مقاماتی مثل فقهای شورای نگهبان که برای انجام وظایف و مأموریت های خود از رهبری حکم دریافت می کنند، نمی توانند این حکم را واگذار نمایند. این حکم، حق شخصی آنها نیست که قابلیت واگذاری داشته باشد.»

به هرحال، اگرچه مجلس تاکنون «قانون بانک مرکزی» یا همان «طرح بانکداری» را چند بار اصلاح کرده تا ایرادات شورای نگهبان را برطرف کند، اما به نظر می رسد این ناصلاحات ناتمام است و ایرادات ساختاری این طرح همچنان به قوت خود باقی است. گذشته از آن، مشخص نیست که مجلس در این مصوبه چه اصلاحاتی برای رفع ایرادات مجمع تشخیص به عمل آورده است.

سخن پایانی آنکه، قانون پولی و بانکی کشور مصوب سال 1351، بسیار کارشناسانه تنظیم شده است. می شد با اصلاح حساب شده موادی از این قانون، ساختار بانک مرکزی را در جهت مصالح مردم اصلاح کرد و نیاز به طراحی قانونی بسیار طولانی که بانک مرکزی را دولتی می سازد، نبود. در این اصلاحات متعدد همچنین تکلیف ایرادات مجمع تشخیص مصلحت نظام بر «طرح بانکداری» چندان که باید و شاید مشخص نیست. پیشنهاد می کنم مجمع تشخیص، نقطه نظرات کارشناسان و مدیران مجرب نهادهای ذی ربط بانکی نظیر «شورای هماهنگی بانک های دولتی» و «کانون بانک ها و موسسات اعتباری خصوصی» را بشنود و آنگاه این قانون را اصلاح کند. با توجه به ایرادات ساختاری که مجمع تشخیص و نیز مدیران و خبرگان بانکی بر «طرح بانکداری» وارد کرده اند، در صورت عدم اصلاح این قانون و تصویب نهایی آن به همین صورت فعلی به نظر می رسد مواجه شدن بانک مرکزی و سیستم بانکی کشور با چالش های اساسی در آینده نزدیک، دور از انتظار نخواهد بود.