بانکداری یا صندوقداری؟

استفاده از عناوین جدید مانند «قرض الحسنه اجتماعی» یا «تأمین رکن ضامن» در قانون بودجه تا حدی تازگی دارد. براساس آموزه های دینی، قرض الحسنه ذاتا ماهیت اجتماعی و اخلاقی و گره گشایی از مشکلات نیازمندان دارد و در جامعه از امور خیر محسوب می شود. گروه بندی این وام به «قرض الحسنه اجتماعی» و «قرض الحسنه غیراجتماعی» چندان مسبوق به سابقه نیست و در قانون عملیات بانکی بدون ربا نیز این تقسیم بندی مشاهده نمی شود. شاید ملاحظات اجتماعی و سیاسی موجب به کارگیری این اصطلاح در قانون بودجه شده است. افزون بر آن، به نظر می رسد در تبصره 16 قانون بودجه ظاهرا اصطلاح «تامین رکن ضامن»، اشتباه لفظی است و منظور در واقع، تامین وثیقه یا تضمین مناسب برای پرداخت «تسهیلات تکلیفی» است؛ زیرا تاکنون در عملیات بانکی، ضامن هیچ گاه رکن تسهیلات نبوده است.

گرچه لایحه بودجه سال 1402 دیرتر از موعد قانونی در ماه های پایانی سال گذشته به مجلس تسلیم شد، اما پس از فراز و فرودهای فراوان سرانجام در یکی دو روز مانده به پایان سال، قانون بودجه 1402 طی نامه (شماره ۱۲۰۵۵۸/۱۱- ۸۶۰ مورخ ۱۴۰۱/۱۲/۲۸) رئیس مجلس به رئیس جمهور ابلاغ شد. در مورد پیوستگی مقررات بودجه سال جدید با مسائل بانکی نیز این نکته شایان توجه است که در سالیان اخیر، استفاده و برداشت غیرمستقیم دولت از منابع بانکی در پوشش «تسهیلات تکلیفی» تقریبا جزء جدایی ناپذیر قانون بودجه شده است؛ حال آنکه بند ۳ قسمت «ج» ماده ۱۰ قانون برنامه چهارم توسعه مقرر کرده بود: «افزایش در مانده تسهیلات تکلیفی بانک‏ ها طی سال های برنامه چهارم به طور متوسط سالانه 20 درصد نسبت به رقم مصوب سال ۱۳۸۳ کاهش می یابد.» اما این قانون که می توانست از آثار منفی و تورمی «تسهیلات تکلیفی» جلوگیری کند، چندان که باید و شاید رعایت نشد و پرداخت «تسهیلات تکلیفی» در قوانین بودجه سالیانه کماکان ادامه و افزایش یافت.

همچون سالیان گذشته، قانون بودجه امسال نیز از «تسهیلات تکلیفی» بی نصیب نماند و تبصره 16 آن با عنوان جدید موسوم به «قرض الحسنه اجتماعی» مفصلا به تسهیلات و احکام تکلیفی آن اختصاص یافت. مقررات تبصره 16 قانون بودجه حتی فراتر از لایحه پیشنهادی دولت، در دو بخش تحت عنوان «منابع و مصارف قرض الحسنه اجتماعی» و «احکام تنظیمی» آورده شده است. از آنجا که بودجه منابع و مصارف دولت در یک سال است، پس فرض آن است که اعتبار اجرایی قوانین بودجه فقط یک سال است. به همین جهت، جای قوانین ثابت و غیرموقت مربوط به امور مهم کشور در قانون بودجه نیست. این قبیل امور در قوانینی نظیر قانون احکام دایمی برنامه های توسعه جای می گیرند؛ درحالی که امسال بسیاری از احکام دائمی در زمینه امور بانکی و غیربانکی در قانون بودجه جای داده شده است. از نظر تحلیل بانکی شاید مهمترین تغییر تبصره 16 قانون بودجه جدید نسبت به لایحه پیشنهادی دولت، کاهش نسبی نقش بانک مرکزی و شورای پول و اعتبار در تشخیص توان تسهیلات دهی شبکه بانکی براساس برنامه کنترل تورم و رشد نقدینگی در توزیع و پرداخت این تسهیلات بین بانک‏ های عامل است. در لایحه پیشنهادی دولت، پرداخت «تسهیلات تکلیفی» مشروط به «چارچوب برنامه کنترل تورم و رشد نقدینگی و ترازنامه بانک‏ ها» و همچنین «براساس توان تسهیلات دهی بانک‏ های عامل و به تشخیص شورای پول و اعتبار پس از کسر سپرده قانونی» شده بود؛ حال آنکه در قانون مصوب مجلس، این شروط تقریبا حذف شده و توان تسهیلات دهی بانکی، شرط پرداخت «تسهیلات تکلیفی» نیست. در تبصره 16 قانون بودجه 1402 می خوانیم: «بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مکلف است مطابق با قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت و قوانین مربوط به ایثارگران، حداقل معادل دو میلیون میلیارد (۲.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال از محل سپرده های قرض الحسنه اعم از جاری و پس انداز شبکه بانکی (غیر از بانک های قرض الحسنه) پس از کسر سپرده قانونی را به قرض الحسنه ازدواج، فرزندآوری و ودیعه یا خرید یا ساخت مسکن اختصاص داده و از طریق بانک های عامل (به تشخیص شورای پول و اعتبار) نسبت به پرداخت تسهیلات قرض الحسنه اقدام نماید.» واژه «حداقل» بدین معناست که قانونگذار، کف میزان «تسهیلات تکلیفی» سال 1402 را مبلغ 2 میلیون میلیارد ریال تعیین کرده است. در مورد «تسهیلات تکلیفی» و احکام بانکی قانون بودجه سال 1402، نکات زیر قابل توجه است:

اول؛ قانونگذار، محل تأمین منابع برای پرداخت «تسهیلات تکلیفی» سال 1402 را سپرده های قرض الحسنه (اعم از جاری و پس انداز) تعیین کرده است؛ در حالی که در لایحه پیشنهادی دولت، منابع موردنیاز برای پرداخت این حجم «تسهیلات تکلیفی» «از محل 100 درصد مانده سپرده های قرض الحسنه (به‎جز بانک‏ های قرض الحسنه) و بخشی از سپرده های جاری براساس توان تسهیلات دهی بانک‏ ها به تشخیص شورای پول و اعتبار و پس از کسر سپرده های قانونی» تعیین شده بود. اهل فن و خبرگان بانکی به خوبی می دانند که سپرده های قرض الحسنه جاری و پس انداز از نظر ماهیت حقوقی مبتنی بر عقد قرض است. ویژگی اصلی عقد قرض از نظر مبانی شرعی، تملیکی بودن آن است؛ یعنی این منابع به محض ورود به بانک، جزو منابع داخلی بانک محسوب می شوند، اما متقابلا بانک به میزان موجودی حساب در مقابل مالک حساب متعهد به پرداخت آنی است. پس «تسهیلات تکلیفی» موردنظر بدان معناست که قانونگذار به شبکه بانکی کشور دستور می دهد از منابع داخلی اش (موجودی حساب های جاری پس انداز) به افراد و اقشار موردنظر، وام قرض الحسنه با مدت بازپرداخت طولانی مدت دهد؛ درحالی که بانک در مقابل صاحب حساب متعهد است در هر زمان که وی اراده کند تمام یا بخشی از موجودی حساب را به او یا شخص موردنظر او پرداخت کند. این فرآیند با کدامیک از معیارهای بانکی دنیا منطبق است؟ بنده اطلاع ندارم که در کدام کشور، قانونگذار به جای بانک مرکزی، شبکه بانکی را موظف به پرداخت «تسهیلات تکلیفی»، آن هم از منابع داخلی بانک‏ ها می کند، اما از منظر قواعد حقوقی و مقررات شرعی باید بدین نکته توجه داشت که اموال و موجودی بانک ها متعلق به سهامداران (به ویژه در بانک های خصوصی) و همچنین سپرده گذاران است. سپرده گذارانی که براساس اصول و مبانی قانون عملیات بانکی بدون ربا، سپرده های خود را در اختیار بانک ها قرار می دهند تا بانک ها به عنوان شریک یا وکیل سپرده گذاران، سپرده های آنان را در عملیات مشروع بانکی به کار برند و کسب سود کنند. سود به دست آمده نیز بایستی به نسبت مشخص بین بانک‏ ها و سپرده گذاران تقسیم شود. ولی ماهیت و کارکرد «تسهیلات تکلیفی»، درست خلاف این فرآیند است. تصور می کنم قاعده فقهی «لاضرر ولا ضرار فی الاسلام» باید در این‎گونه موارد کاربرد داشته باشد.

دوم؛ قانونگذار، مدت بازپرداخت وام های قرض الحسنه را 10 سال تعیین کرده است. منابع قرض الحسنه جاری و پس انداز اصطلاحا سپرده دیداری (کوتاه مدت) نامیده می شود. مدت متوسط ماندگاری سپرده های کوتاه مدت به ویژه سپرده های جاری در بانک ها معمولا شش ماه تا یک سال است. پس بانک ها با این شیوه «تسهیلات تکلیفی» ناچارند که سپرده های یک ساله را 10 ساله قرض دهند. با این نرخ تورم، قدرت خرید پول در 10 سال آینده بسیار پایین تر از قدرت فعلی خواهد بود. این شیوه بانکداری، معامله ای منصفانه از جهت لزوم رعایت منافع مشتریان سپرده گذار و سهامداران بانک‏ ها به نظر نمی رسد.

سوم؛ براساس آموزه های دینی، هدف از ترویج سنت قرض الحسنه، خیرخواهی اجتماعی و رفع نیازهای ضروری و غیرانتفاعی اقشار مختلف جامعه است. پس مصرف منابع قرض الحسنه برای امور انتفاعی و سودآور از نظر بانکی صحیح نیست. در صنعت بانکداری بسیار بعید است که یک بانک منابع خود را به صورت تسهیلات بدون سود پرداخت نماید؛ زیرا در امور انتفاعی و تجاری، هدف تسهیلات گیرنده، سودآوری است. با این حال، در بودجه سال قبل، بخشی از منابع قرض الحسنه به موارد کاملا سودآور و انتفاعی (نظیر اشتغال زایی) اختصاص یافته بود.

چهارم؛ قانونگذار همچنین در بند 2 قسمت «ب» تبصره 16 مقرر کرده است: «پس از اعتبارسنجی متقاضیان تسهیلات موضوع بند الف این تبصره و در صورت عدم تکافوی اعتبار آنها، به منظور «تأمین رکن ضامن»، بانک ها و موسسات اعتباری غیربانکی موظفند با توثیق حساب یارانه یا سهام عدالت متقاضیان یا بستگان درجه اول از طبقه اول آنها یا سایر دارایی های مالی وی یا تنها دریافت یک فقره سفته و یک نفر ضامن نسبت به پرداخت تسهیلات اقدام نمایند.» همانطور که گفته شد، ظاهرا منظور از عبارت «تأمین رکن ضامن»، راهکار قانونگذار برای تأمین تضمین یا وثیقه معتبر جهت پرداخت وام قرض الحسنه است؛ هرچند این اصطلاح از نظر مبانی حقوقی چندان صحیح نیست. ضمن آنکه برابر موازین شرعی، ضامن برخلاف راهن شخصا (نه با دارایی و اموال خویش) بدهی بدهکار را تضمین می کند. پس قاعدتا با فوت ضامن، تعهد تضمینی وی نیز از بین خواهد رفت؛ در حالی که در عقد رهن، راهن با اموال خویش بدهی تسهیلات گیرنده را تضمین می کند. بنابراین بانک‏ ها در صورت معوق شدن تسهیلات به جای مراجعه به راهن، سراغ وثایق در رهن قرار گرفته می روند و طبق مقررات، مانده مطالبات معوق خود را از محل آن اموال وصول خواهند کرد.

براساس تجارب سالیان پیش، توثیق سهام عدالت یا حساب یارانه، فاقد ویژگی نقدشوندگی فوری است، اما اگر بتوان معادل اصل و سود تسهیلات یا وام قرض الحسنه از اموال تسهیلات گیرنده یا منسوبین وی را به نفع بانک تسهیلات دهنده توثیق نمود، دیگر نیازی به ارائه یک فقره سفته یا ضامن نخواهد بود. بنابراین تبصره 16 در این قسمت باید اصلاح شود؛ زیرا وام گیرندگان و بانک‏ ها را عملا دچار مشکلات حقوقی خواهد کرد.

پنجم؛ بند «د» تبصره 16 همچنین بانک‏ های عامل را مکلف کرده که نسبت به بخشودگی سود، دیرکرد و جریمه تاخیر تسهیلات پرداختی به بخش کشاورزی اقدام نمایند؛ درحالی که منابع تسهیلات پرداخت شده مورد بحث عمدتا از سپرده های بانکی مردم تامین می شود و براساس سیستم حسابداری تعهدی بانک‏ ها مالیات سود نیز پرداخت شده و بانک‏ ها نیز سهم سود سپرده گذاران از عملیات بانکی را در موعد مقرر پرداخته اند. مطالبات بانک‏ های خصوصی نیز متعلق به سهامداران است. پس براساس کدام منطق حقوقی و اقتصادی، بانک‏ ها مکلف به بخشودگی سود تقسیم شده می شوند؟

ششم؛ از جنبه عدالت اجتماعی و کمک به اقشار نیازمند، تصویب «تسهیلات تکلیفی» حاکی از حسن توجه مجلس به رفع مشکلات مردم است. براساس مقررات ماده 14 قانون عملیات بانکی بدون ربا نیز «بانک ها موظفند جهت تحقق اهداف بندهای 2 و 9 اصل 43 قانون اساسی، بخشی از منابع خود را از طریق قرض الحسنه به متقاضیان اختصاص دهند.» اما قاعده اصولی آن است که مجلس، خطوط کلی تسهیلات موردنظر را مشخص نماید و سیاستگذاری بانکی مرتبط با آن را به بانک مرکزی و شبکه بانکی محول کند، تا هم بانک ها بانکداری کنند و هم اینکه مجلس به جای ورود به جزییات عملیات بانکی، به اهداف قانونی خود جهت حمایت از اقشار آسیب پذیر جامعه دست یابد.

هفتم؛ امسال همچنین قانونگذار در بخش احکام «تسهیلات تکلیفی»، نوعی جریمه مالیاتی برای بانک‏ هایی که از پرداخت تسهیلات موردنظر خودداری می کنند، برقرار و در بند «ه» تبصره 16 مقرر کرده است: «در صورت عدم پرداخت تسهیلات مسکن مطابق تبصره (۵) ماده (۴) قانون جهش تولید مسکن، نسبت به اخذ مالیات به میزان بیست درصد (۲۰%) از تعهد انجام نشده (تا سقف سیصد هزار میلیارد (۳۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال) اقدام می شود.» شرط اصلی پرداخت «تسهیلات تکلیفی»، توان تسهیلاتی شبکه بانکی کشور است، در غیر آن صورت، «تسهیلات تکلیفی» مصداق بارز «تکلیف مالایطاق» خواهد بود. ضمن آنکه شبکه بانک های خصوصی و دولتی افزون بر پرداخت «تسهیلات تکلیفی» باید پاسخگوی درخواست های سایر مشتریان خود نیز باشند. پس وظیفه بانک مرکزی در این موضوع، بسیار خطیر و پراهمیت است. بانک مرکزی است که باید بررسی و اعلام نماید، آیا شبکه بانکی توان مالی پرداخت این حجم از تسهیلات را دارد یا نه، وگرنه پرداخت تسهیلات بدون منابع لازم عملا خلق پول و کاهش ارزش پول ملی را دربر خواهد داشت که آثار تورمی آن بر کسی پوشیده نیست. ضمنا گرفتن مالیات از بانک‏ هایی که به علت کمبود منابع، ناتوان از پرداخت هستند، صحیح نیست.

هشتم؛ قانون بودجه امسال حاکی از امتیاز ویژه قانونگذار به بانک‏ های دولتی برای افزایش سرمایه است. در بند «ج» تبصره 16 آمده است: «بانک‏ های دولتی مجازند در سال ۱۴۰۲ معادل پانصد هزار میلیارد (۵۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰)ریال اوراق مالی با سررسید تا پنج سال با ضمانت اصل و سود توسط دولت منتشر نمایند. منابع حاصل به عنوان افزایش سرمایه دولت در بانک‏ های ناشر محسوب می شود. سهمیه هر یک از بانک‏ های دولتی توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی تعیین می شود.» در مورد این افزایش سرمایه باید توجه داشت که اولا: بانک‏ های خصوصی نیز همانند بانک‏ های دولتی نیاز به افزایش سرمایه دارند تا ناترازی مالی خود را برطرف نمایند. جا داشت مجلس محترم چنین مکانیزمی برای افزایش سرمایه بانک‏ های خصوصی نیز برقرار می کرد تا ناترازی بانک‏ های خصوصی نیز تا حدی مرتفع شود. ثانیا: طبق مقررات قانون تجارت، رئیس مجمع عمومی شرکت های سهامی فقط مسئولیت اداره جلسات مجامع عمومی را برعهده دارد و اتخاذ تصمیم در مورد افزایش سرمایه صرفا در اختیار مجمع عمومی فوق العاده شرکت سهامی است. قانون تجارت در این مورد می گوید، اعمال هرگونه تغییر در سرمایه شرکت سهامی اعم از افزایش یا کاهش، مستلزم گزارش هیأت مدیره و تایید بازرس و تصویب مراتب توسط مجمع عمومی فوق العاده شرکت است. پس ریاست مجمع عمومی بانک‏ های دولتی نیز اختیاری فراتر از مقررات قانون تجارت ندارد. بنابراین رعایت مقررات قانون تجارت و الزامات حاکمیت شرکتی حتی در افزایش سرمایه بانک‏ های دولتی نیز ضروری است. ثالثا: در تبصره 16 مقرر شده که «وزیر امور اقتصادی و دارایی به عنوان «رئیس مجمع عمومی بانک‏ های دولتی» مسئول حسن اجرای این بند می باشد»؛ در حالی که برابر اساسنامه منتشره در سایت بانک تعاون، ریاست مجمع این بانک برعهده وزیر تعاون است. سهام بانک رفاه کارگران نیز متعلق به سازمان تامین اجتماعی است. سهام بانک قرض الحسنه مهر ایران نیز متعلق به بانک‏ های دولتی است. بخش عمده سهام بانک‏ های خصولتی صادرات، تجارت و ملت نیز به سهامداران غیردولتی تعلق دارد.

سخن پایانی آنکه، «تسهیلات تکلیفی» از توجه خاص قانونگذار به حمایت از اقشار آسیب پذیر حکایت دارد، اما براساس مبانی قانون عملیات بانکی بدون ربا، منابع فعلی بانک‏ های ایران، آمیخته ای از سپرده های بانکی مردم و منابع داخلی بانک‏ هاست که آن نیز متعلق به سهامداران است. بنابراین در پرداخت «تسهیلات تکلیفی» علاوه بر تسهیلات گیرنده، رعایت حقوق شرعی و قانونی سپرده گذاران و سهامداران و بانک‏ ها و انجام دقیق عملیات بانکی نیز ضروری است. بدین لحاظ به دلایل متعدد حقوقی و بانکی، شیوه فعلی پرداخت «تسهیلات تکلیفی» را که در آن، بانک های دولتی و خصوصی به جای بانکداری فقط موظف به پرداخت هستند، چندان کارا و ثمربخش نمی دانم؛ زیرا این قبیل اقدامات نهایتا سیستم بانکی کشور را از عملیات بانکی به سمت صندوقداری سوق خواهد داد و ممکن است بر حجم مطالبات معوق بانک‏ ها بیفزاید. قویا معتقدم منابع بانک‏ های دولتی و خصوصی باید به جای پرداخت «تسهیلات فرمایشی» و تولید «ابربدهکاران بانکی» و افزایش حجم مطالبات معوق بانک‏ ها، صرف امور رفاهی مردم و توسعه کشور شود. به عنوان یک کارشناس بانکی تصور می کنم بهترین شیوه پرداخت «تسهیلات تکلیفی» این است که مجلس محترم، یا منابع لازم برای پرداخت تسهیلات موردنظر را در قانون بودجه تأمین کرده و آن را به صورت وجوه اداره شده در اختیار شبکه بانکی قرار دهد تا به صورت تسهیلات بانکی به مردم پرداخت کنند، یا آنکه دولت را موظف کند حداقل بازپرداخت اصل و سود و کارمزد «تسهیلات تکلیفی» موردنظر را تضمین نماید و عملا به تضمین خویش نیز پایبند باشد و افزون بر آن، در کنار تصویب «تسهیلات تکلیفی»، برنامه و راهکار وصول آن نیز مشخص شود؛ زیرا منابع بانکی هم بایستی برابر مقررات به صورت وام قرض الحسنه یا تسهیلات بانکی به مردم پرداخت شود و هم به موقع وصول شود تا امکان پرداخت مستمر تسهیلات بانکی فراهم آید و بانک‏ ها به جای صندوقداری، بانکداری نمایند.