بانک و بانکداری در سالی که گذشت

سالی که گذشت، سالی پربار و فراوان از رویدادهای پراهمیت و کم اهمیت در حوزه بانک و بانکداری بود؛ رویدادهایی که هر کدام به گونه ای در جهت دهی به سیاست های پولی و بانکی و مدیریت کلان شبکه بانکی کشور موثر بودند و خط مشی آینده را ترسیم کردند. به عنوان یکی از علاقه مندان صنعت بانکداری به اعتقاد نگارنده، مهمترین رویدادهای حوزه بانکی کشور در سال 1401 را می توان در موارد زیر برشمرد:

1-برگشت طرح پرحاشیه «بانکداری» از شورای نگهبان و مجمع تشخیص

کمیسیون اقتصادی مجلس، طرح جامع بانکداری جمهوری اسلامی را در سال 1397 ابتدا در 199 ماده تهیه کرد. این طرح در محافل بانکی هم مطرح شد، اما به علت نقایص و ضعف های کارشناسی چندان که باید و شاید مورد استقبال قرار نگرفت و با انتقادات گسترده ای مواجه شد. «عبدالناصر همتی»، رئیس کل وقت بانک مرکزی به صراحت در جلسه مجلس، مخالفت خود را با این طرح ابراز کرد و گفت: «من منکر نکات مثبت این طرح نیستم، اما در این طرح، ساختار بانک مرکزی را تغییر داده اند و با توجه به اینکه در شرایط تحریم هستیم و بانک مرکزی نیز عمود این خیمه است، نباید اجازه دهیم این شوک به ساختار بانک مرکزی وارد شود.» شاید یکی از دلایل عدم اقبال جامعه بانکی کشور به این طرح، آن بود که از مجموع مواد طرح چنین برداشت می شد که طراحان محترم، بانک و مباحث مربوط به آن را فقط از دریچه کتاب ها شناخته اند و کمتر تجربه عملیاتی در سطوح کارشناسی و مدیریتی در امر بانکداری داشته اند. به اصطلاح، موی خود را پشت باجه بانک ها سپید نکرده و با مشتری سروکار نداشته اند.

پس از فراز و فرود فراوان سرانجام مواد طرح پیشنهادی نمایندگان کاهش یافت و بخش مربوط به ساختار و شرح وظایف و اختیارات بانک مرکزی به صورت یک طرح قانونی مستقل در دستورکار مجلس قرار گرفت و در جلسه یکشنبه 17 مردادماه رسما اعلام وصول شد. یکی از نمایندگان مدافع این طرح در همان روز به خبرنگاران گفت: «طرح عملیات بانکی بدون ربا قبل از ارائه مجلس به مراجع عالیقدر تقلید ارائه شد و دکتر لاریجانی نسخه ای از آن را به مقام معظم رهبری و مراجع عالیقدر تقلید تقدیم کرد که نظر برخی از مراجع تقلید در این رابطه گرفته شده و نظر برخی نیز در حال اخذ است و حتی جمعی از مراجع به صراحت طرح را تأیید و اعلام کرده اند که طرح در مجلس تصویب شود. البته در صدد گرفتن نظرات نهایی هستیم تا در صورت لزوم تغییرات اعمال شود.» گرچه نام مراجعی که این طرح را تایید کرده اند، مشخص نشد، اما یکی از مراجع عظام تقلید صراحتا از طرح انتقاد کرد. مرکز پژوهش های مجلس نیز در مورد شور دوم این طرح گزارش داد: «با وجود اصلاحات فراوان در طرح نسبت به قوانین فعلی کشور، تغییرات شور دوم متضمن «کاهش استقلال بانک مرکزی از دولت بوده که ضعف متن شور دوم را در اصلاحات ناظر به تنظیم گری ارتباط بانک مرکزی و دولت نشان می دهد.» همچنین جمعی از اقتصاددانان و مدیران پیشین بانک مرکزی در بیانیه ای هشدار دادند: «از دهه ۸۰ میلادی به این سو، قوانین بانک های مرکزی کشورهای درحال توسعه با هدف تأمین استقلال، پاسخگویی و نوسازی بانک های مرکزی بازنگری شده اند. در پی بحران مالی ۲۰۰۷ نیز دگرگونی عظیمی در حوزه مقررات احتیاطی رخ داده است. به رغم این دو تحول شگرف، در داخل کشور استقلال بانک مرکزی فراموش شده؛ قوانین بانکداری بی تغییر مانده و شکاف بین بانکداری ایران و قواعد حرفه ای و متعارف بین المللی، در پاسخ به نیازهای متنوع و روزافزون اقتصاد کشور، عمیق و روزافزون شده است. در نتیجه، زیرساخت قانونی ثبات و تاب آوری در اقتصاد ایران در پایان قرن چهاردهم شمسی، نیم قرن از جهان عقب مانده است.»

اما به این نظرات کارشناسی توجهی نشد و سرانجام طرح پرحاشیه مورد بحث در آبان ماه به ایستگاه پایانی رسید و در 67 ماده تصویب شد و جهت اعلام نظر شورای نگهبان ارسال شد. در پی انتشار رسمی ایرادات مفصل شورای نگهبان به طرح مصوب که این بار در نامه 19 آذرماه 1401 رئیس مجلس به شورای نگهبان، «طرح بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران» نام گرفته بود، بالاخره مشخص شد دستاورد بی اعتنایی به نظرات مدیران و کارشناسان بانکی در طراحی و تصویب طرح 67 ماده ای، حدود 80 ایراد مغایرت با اصول قانون اساسی و موازین شرعی و همچنین 21 تذکر قانونی شورا به مجلس بوده است. افزون بر ایرادات شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت نظام نیز 21 ایراد مغایرت با سیاست های کلی نظام را تشخیص داد. طبق گفته «هادی طحان‎ نظیف» سخنگوی شورای نگهبان، «عمده ابهامات و مغایرت های شرعی و قانونی این طرح عبارتند از: اعطای اختیارات موسع به ارکان بانک مرکزی برای قاعده گذاری در حوزه پولی و بانکی، ایجاد مرجع رسیدگی ویژه برای حل اختلافات بانکی خارج از دستگاه قضا، تعیین مجازات نامتناسب برای برخی تخلفات، افزایش هزینه های عمومی دولت و وجود ابهامات متعدد در متن.» مجمع تشخیص مصلحت نظام نیز 19 مورد ایراد از حیث مغایرت با سیاست های کلی نظام بر طرح مصوب مجلس وارد کرده است. در اینجا به تعدادی از ایرادات هیأت عالی نظارت بر حسن اجرای سیاست های کلی نظام مجمع تشخیص بر طرح مصوب مجلس اشاره می شود:

* مجمع تشخیص در مورد ماده 18 طرح مصوب مجلس (راجع به شورای فقهی بانک مرکزی)، چنین نظر داده است: «از حیث نحوه انطباق رویه ها، ابزارها، بخشنامه ها و قراردادها با مصوبات این شورا، نحوه انتخاب پنج فقیه مجتهد متجزی در حوزه فقه معاملات، صاحب نظر در مسائل پولی و بانکی، قرار گرفتن شورای فقهی به عنوان یکی از ارکان بانک مرکزی مغایر با اجزای 1 و 2 و 3 و 6 بند 9 از سیاست های کلی نظام در باب قانونگذاری است.» مجمع تشخیص در مورد این ایراد چنین توضیح داده است: «عملکرد شورای فقهی با اجزای 1،2،3،6 بند 9 سیاست های کلی نظام قانونگذاری مغایرت دارد: اولا؛ در زمینه انتخاب پنج فقیه مجتهد (متجزی در حوزه فقه معاملات و صاحب نظر در مسائل پولی و بانکی) ابهام وجود دارد و در قابلیت اجرای آن هم ابهام حاکم است. ثانیا؛ تعریف شورای فقهی به عنوان یک رکن اصلی به طوری که رئیس کل بانک مرکزی عضو این شورا باشد، به تضعیف جایگاه و اقتدار بانک مرکزی منجر خواهد شد و با بند ابتناء به نظریات کارشناسی و ارزیابی تأثیر اجرای قانون مغایرت دارد. ثالثا؛ نمود اصلی شورای فقهی بانک مرکزی در احراز عدم مغایرت فرآیندهای بانکی با عملیات بانکی بدون ربا متجلی می شود؛ در حالی که طرح فعلی مجلس در مورد عملیات بانکی و ضوابط حاکم بر آن مسکوت گذاشته شده است. رابعا؛ از حیث انطباق رویه ها، ابزارها و قراردادها با مصوبات شورا مغایر با بند 9 سیاست های کلی نظام قانونگذاری است.

مجمع تشخیص در این مورد همچنین تصریح کرده است: ایجاد این رکن با این همه اختیارات، ناقض اختیارات و مسئولیت های شورای نگهبان و مخالف قانون اساسی است؛ چراکه شورای نگهبان تنها مرجع نظارت بر شرعی بودن مقررات کشور است. نظر به آنکه وظایف حاکمیتی قابل تفویض نیست، مقاماتی مثل فقهای شورای نگهبان که برای انجام وظایف و مأموریت های خود از رهبری حکم دریافت می کنند، نمی توانند این حکم را واگذار نمایند. این حکم، حق شخصی آنها نیست که قابلیت واگذاری داشته باشد.

* بند «پ» ماده 57 به منزله اعمال سیاست های پولی ناخواسته و تزریق پول بیرونی به اقتصاد بوده و پیامدهای تورمی و بی ثباتی اقتصادی دارد و موجب کاهش ذخایر بانک مرکزی و تضعیف موقعیت های مالی و اعتباری بانک مرکزی می گردد که این بند ضمن تضعیف استقلال بانک مرکزی و اخلال در سیاست های پولی، مغایر با بند 9 سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی است.

* مجمع تشخیص همچنین در مورد ماده 22 طرح مصوب مجلس (راجع به رسیدگی به تخلفات اشخاص تحت نظارت) گفته است: «تشکیل هیأت های بدوی و تجدیدنظر انتظامی در بانک مرکزی با بند (2) تمرکز کلیه امور قضایی در قوه قضائیه و بند (9) اهتمام به تشکیل دادگاه تخصصی سیاست های کلی قضایی مغایرت دارد. بانک مرکزی مانند سایر دستگاه های حاکمیتی مدعی العموم است؛ لذا یک شعبه تخصصی قضایی می تواند از حیث بازپرسی در خود بانک مرکزی تشکیل شود. بانک مرکزی تنها نهاد تخصصی کشف اعلام و پیشگیری جرم است؛ لذا در این ماده تشکیل هیأت های بدوی و تجدیدنظر انتظامی در بانک مرکزی با بند 2 سیاست های قضایی (تمرکز کلیه امور دارای ماهیت قضایی در قوه قضائیه) و با بند 9 سیاست های قضایی (اهتمام به تشکیل دادگاه های تخصصی) مغایرت دارد.

در مجموع، برداشت نگارنده این است که در مسیر بررسی طرح، استقلال بانک مرکزی مغلوب پدیده ای شد که طراحان آن را «اقتدار بانک مرکزی» می نامند؛ زیرا بانک مرکزی بدون استقلال قطعا از سیاستگذاری پولی و بانکی و کنترل تورم ناتوان خواهد شد. طرح بانکداری در حالی با ایرادات مجمع تشخیص و شورای نگهبان به مجلس برگشت داده شد که برای رفع این ایرادات ضرورت دارد به جای کم توجهی به نظرات نخبگان بانکی، تعامل مثبتی بین مجلس، بانک مرکزی، شورای هماهنگی بانک های دولتی و کانون بانک های خصوصی به وجود آید و نواقص طرح در فضایی کارشناسی اصلاح و به صحن علنی مجلس ارائه شود تا بانک مرکزی با استقلال کامل به جای قضاافزایی و مشغول شدن به امور قضایی هیأت های حل اختلاف امور بانکی و هیأت انتظامی، بتواند نظام بانکی را سیاستگذاری و نظارت کند و امور بانک ها را سامان دهد و نرخ ارز را کنترل و پایه پولی کشور را تقویت کند. قضازدایی یکی از سیاست های قوه قضائیه است؛ در حالی که این طرح حاصلی جز قضاافزایی و افزایش شدید امور قضایی در بانک مرکزی نخواهد داشت.

2-اعزام ناظرین شرعی به بانک ها

حضور رسمی و قانونی شورای فقهی بانک مرکزی، مولود ماده 16 برنامه ششم توسعه است. قانونی که می گوید: «برای حصول اطمینان از اجرای صحیح عملیات بانکی بدون ربا در نظام بانکی کشور و جهت نظارت بر عملکرد نظام بانکی و اظهارنظر نسبت به رویه ها و ابزارهای رایج، شیوه های عملیاتی، دستورالعمل ها، بخشنامه ها، چارچوب قراردادها و نحوه اجرای آنها از جهت انطباق با موازین فقه اسلامی، شورای فقهی در بانک مرکزی تشکیل می شود.» در ادامه نیز تاکید شده که «مصوبات شورای فقهی لازم الرعایه است. رئیس کل بانک مرکزی اجرای مصوبات شورا را پیگیری و بر حسن اجرای آنها نظارت می کند. حکم این ماده نافی اختیارات و نظرات فقهای شورای نگهبان در اصل چهارم (۴) قانون اساسی نمی باشد.» با وجود آنکه در این قانون فقط مصوبات شورای فقهی، آن هم با مسئولیت رئیس کل بانک مرکزی لازم الرعایه شناخته شده، اما در اواخر اسفندماه 1400 بانک مرکزی در بخشنامه ای مقرر کرد که «در هر یانک و موسسه اعتباری غیربانکی، یک نفر به عنوان «مسئول نظارت و تطبیق شرعی» تعیین گردد. فرد مذکور عضو کمیته رعایت قوانین و مقررات بانک و مؤسسه اعتباری غیربانکی نیز محسوب شده.» از نظر سیاق ادبی، کاربرد واژه «نیز» در این قسمت بخشنامه بانک مرکزی، اعلام غیرشفاف و زیرپوستی این معناست که فرد منتخب همزمان دو مسئولیت عضو کمیته تطبیق و نیز مسئول نظارت و تطبیق شرعی بانک را برعهده دارد، اما ظاهرا این بخشنامه نیز وافی به مقصود نبود. چند ماه بعد بخشنامه شهریورماه 1401 بانک مرکزی، حوزه نظارتی شورای فقهی بانک مرکزی را فراتر از محدوده قانونی ماده 16 برنامه ششم توسعه به شدت افزایش داد و با راه اندازی یک نهاد نظارتی جدید به نام «دبیرخانه شورای فقهی»، رعایت بخشنامه این نهاد یعنی «ضوابط ناظر بر نظارت شرعی در موسسات اعتباری» را بر همه موسسات اعتباری لازم دانست و در انتهای بخشنامه ضمن ارجاع بانک ها به دبیرخانه شورای فقهی تاکید نمود: «ضمنا دستور فرمایند سؤالات و ابهامات احتمالی مرتبط با ضوابط یادشده از دبیرخانه شورای فقهی بانک مرکزی استعلام گردد.» در ماده یک بخشنامه دبیرخانه شورای فقهی مقرر شده است: «از تاریخ تایید صلاحیت مسئول نظارت و تطبیق شرعی طرح هرگونه مقررات داخلی به ویژه در حوزه تجهیز و تشخیص منابع در هیأت مدیره بانک ها و موسسات اعتباری غیربانکی منوط به تایید قبلی مسئول نظارت و تطبیق شرعی می باشد.»

مفاد این بخشنامه بدین معناست که از لحاظ مدیریتی، مدیرعامل و اعضای هیأت مدیره هر بانک بایستی تابع نظریات و دستورات ناظر شرعی منتخب شورای فقهی بانک مرکزی باشند؛ در حالی که این پدیده کاملا مغایر با اصول حاکمیت شرکتی است. اصولی که بانک مرکزی همواره بر اجرای آن تاکید داشته است. همچنین در ماده 16 قانون برنامه ششم توسعه نه بحثی از اعزام ناظرین شرعی به بانک ها و لزوم تبعیت مدیرعامل و هیأت مدیره بانک ها از نظریات ایشان شده و نه اینکه تشکیلاتی به نام «دبیرخانه شورای فقهی» به رسمیت شناخته شده تا مدیرعامل و هیأت مدیره بانک ها و موسسات اعتباری مجری نظرات ایشان باشند بلکه بالعکس، ماده 16 برنامه ششم صراحت دارد که فقط مصوبات شورای فقهی که توسط بانک مرکزی ابلاغ می شود، لازم الرعایه است. تا آنجا که نگارنده اطلاع دارد، همه بانک ها و موسسات اعتباری خصوصی، انتقاد خود بدین بخشنامه را به بانک مرکزی اعلام کرده اند ولی تاکنون پاسخی رسمی به این انتقادات داده نشده است. کسی منکر لزوم رعایت موازین شرعی در عملیات بانکی نیست؛ زیرا براساس قانون عملیات بانکی بدون ربا، رعایت ضوابط و مقررات شرعی در بانکداری ایران، یک اصل اساسی است و قانون عملیات بانکی بدون ربا بر احتراز از عملیات ربوی در بانکداری بنا نهاده شده است، اما این قانون از لحاظ تعیین مرجع تشخیص این موضوع، دارای ضعف ساختاری است. این نقصیه قانون عملیات بانکی بدون ربا را ماده 16 قانون برنامه ششم توسعه برطرف کرده است. پس بانک ها موظفند فقط مصوبات شورای فقهی که توسط بانک مرکزی به سیستم بانکی کشور ابلاغ می شود را اجرا نمایند. ضمنا مدیران و کارکنان شبکه بانکی کشور قانونا فقط مجری مصوبات بانک مرکزی هستند، اما متخصص فقه نیستند. پس برای پیشگیری از مغایرت عملیات بانکی با موازین شرعی باید مصوبات بانک مرکزی مغایر با موازین شرعی نباشد. بانک مرکزی و بازرسی بانک ها همانند سایر امور بر این مهم نیز نظارت خواهند داشت. برای حصول این مهم، نیازی به اعزام ناظر و گسترش تشکیلاتی نیست.

3-تغییر رئیس کل بانک مرکزی و ارز نیمایی 28.500 تومانی

با افزایش کم سابقه نرخ ارز در اویل دی ماه رسانه ها اعلام کردند که هیأت دولت با پذیرش استعفای «علی صالح آبادی»، «محمدرضا فرزین» را به عنوان رئیس کل جدید بانک مرکزی انتخاب کرده است. طبق گزارش رسانه ها، «رئیس جدید بانک مرکزی پس از انتصاب در دولت سیزدهم، از سیاستی جدید به نام تثبیت نرخ دلار در سامانه نیما، روی ۲۸ هزار و ۵۰۰ تومان خبر داد و گفت: بانک مرکزی تمام نیازهای ارزی برای تامین کالاهای اساسی، مواد اولیه و ماشین آلات و تجهیزات را در بازار نیما با نرخ 28.500 تومان تامین می کند. نرخ ارز نیمایی 28.500 تومانی که رئیس جدید بانک مرکزی وعده داده، شامل ارزهای صادرات غیرنفتی است نه ارز نفتی و فقط برای کالاهای اساسی، مواد اولیه و ماشین آلات اختصاص می یابد، نه همچون ارز ۴۲۰۰ برای همه مصارف ضروری و غیرضروری. بنابراین سامانه نیما صرفا محل تامین ارز واردکنندگان است و دیگر فعالان اقتصادی و آحاد مردم به آن دسترسی ندارند.» واقعیت آن است که تحولات بازار ارز مانند مثلت برمودا می ماند که در صورت سیاستگذاری نامناسب و عدم کنترل لحظه ای آن، هر رئیسی را به کام خود خواهد کشانید.

کلام آخر آنکه، با پایان یافتن سال 1401، رویدادهای مثبت و منفی این سال در حوزه بانکداری نیز همانند سایر رویدادها خاتمه می یابد و به حافظه فراموش ناپذیر تاریخ سپرده خواهد شد. در سال نو باید در اندیشه گسترش استقلال و اقتدار نظارتی بانک مرکزی بر شبکه بانکی و توسعه صنعت بانکداری کشور بود و به جای قضاافزایی و تشکیل محاکم شبه قضایی در بانک مرکزی بایستی قضازدایی نمود و از حجم امور قضایی غیرضروری قوه قضائیه در امور بانکی کاست. برای مدیران بانک مرکزی و شبکه بانکی کشور در حفظ استقلال بانکی، حفظ پایه پولی، کنترل نرخ ارز و توسعه صنعت بانکداری در جهت خدمت رسانی به مردم در سال 1402 آرزوی موفقیت دارم.