قضازدایی از جرایم و دعاوی بانکی

هفته گذشته به همت پژوهشگاه قوه قضائیه و موسسه عالی آموزش بانکداری ایران، وابسته به بانک مرکزی، همایشی تخصصی تحت عنوان «امکان سنجی، پیشگیری و قضازدایی از جرایم و دعاوی بانکی» برگزار شد. گرچه اینجانب سخنران مدعو همایش بودم، اما متاسفانه درگذشت یکی از بستگان نزدیک، توفیق حضور در این همایش را از نگارنده گرفت. بنابراین در این نوشتار به طور خلاصه، جمع بندی نظراتی که تصمیم داشتم در همایش ارائه دهم را می نویسم. قضازدایی به مفهوم خاص، یعنی جرم زدایی و معمولا در معنای حذف و کاهش پاره ای از عناوین مجرمانه از قوانین جزایی کشور به کار می رود. دلایل جرم زدایی نیز روشن است. از نظر مبانی جرم شناسی، ضرورتی ندارد که قانونگذار الا و بلا، کارهای مختلف مردم را براساس موقعیت زمانی و مکانی، جرم انگاری نموده و برای هر فعل یا ترک فعل، مجازات تعیین کند. کثرت عناوین مجرمانه، وقت دادسراها و دادگاه های جزایی را حسابی خواهد گرفت و آنان را ناچار خواهد ساخت به جای وقت گذاشتن برای رسیدگی به موارد پراهمیت، به امور نه چندان ضروری مشغول شوند و به تبع آن، مردم نیز در این وادی، گرفتار و راهی زندان خواهند شد. پس رسالت اصلی نهاد قانونگذار این است که بدون بررسی کافی و بی هماهنگی کامل با قوه قضائیه در این زمینه ، هر نوع تخلف از قوانین و مقررات را بدون جهت جرم تلقی نکند و اسباب گرفتاری مردم و مراجع قضایی را فراهم نیاورد.

اما قضازدایی در مفهوم عام و کلی آن، به معنای ارجاع دعاوی و اختلافات حقوقی مردم به خود آنان با راه و روشی کاملا قانونمند است تا آنان بتوانند بدون توسل به مراجع قضایی، این گونه اختلافات را به طور دوستانه و قانونمند حل وفصل نمایند؛ به شرط آنکه قضازدایی در این مفهوم فقط به معنای رها نمودن مراجع قضایی از حل وفصل اختلافات مردم و بلاتکلیفی عدم تعیین مراجع ذی صلاح قانونی برای رسیدگی به این گونه اختلافات نباشد، بلکه بالعکس برای حل یک مسئله نبایستی صورت مسئله را پاک کرد و آن را حل شده انگاشت. به عنوان مثال، بسیاری از اختلافات مردم را می توان به شیوه کدخدامنشی یا داوری و بدون درگیر نمودن مراجع قضایی حل وفصل نمود. در این گونه موارد به قول عامه، نیاز به پاسبان کشی نیست. حل و فصل اختلافات از طریق داوری منتخب طرفین اختلاف، یکی از راه های معمول برای حل وفصل اختلافات بدون توسل به مراجع قضایی است؛ مشروط بر آنکه شرایط انتصاب داوران حرفه ای و مسلط در جامعه فراهم باشد و اشخاص بدون سواد و تخصص کافی در این حیطه وارد نشوند و مهمتر از آن، آرای محاکم داوری، ارزش و اعتباری در حد آرای قطعی مراجع قضایی داشته باشد و نتوان به آسانی آب خوردن، آرای داوری را ابطال کرد. به این ترتیب، قضازدایی واقعی آن است که:

اولا؛ قضازدایی صرف، یعنی کاهش وظایف و مسئولیت های قانونی مراجع قضایی در رسیدگی به پاره ای از دعاوی بدون تعیین مکانیزم قانونی حل وفصل این گونه دعاوی و اختلافات صرفا از مشکلات قوه قضائیه می کاهد. قضا‎زدایی واقعی نیازمند تعیین مکانیزم قانونی حل وفصل مشکلات و اختلافات مردم است.

ثانیا؛ لازمه قضازدایی فراغت قوه قضائیه از رسیدگی به اموری است که در اجرای قانون قضازدایی شده اند. بنابراین اگر مکانیزم حل وفصل مردمی این گونه دعاوی به گونه ای طراحی نشود که دست آخر مردم ناچار شوند از مراجع قضایی استمداد جویند، سیاست قضازدایی کارا نخواهد بود. بر همین اساس، جرم زدایی و کاهش عناوین مجرمانه از مجموعه جرایم کیفری، امری بسیار صحیح و در عین حال، ضروری است و سیاست قوه قضائیه در این زمینه ستودنی است، اما شناسایی عناوین مجرمانه غیرضروری و مکانیزم قانونی حل آن نیز امری است بسیار تخصصی که نیاز به مطالعه و بررسی فراوان دارد.

با توجه به این مباحث در مورد قضازدایی از جرایم دعاوی بانکی، ملاحظات قانونی و حقوقی زیر قابل توجه است:

اول؛ همانند سایر بخش ها، دعاوی بانکی شامل دعاوی حقوقی و دعاوی کیفری است. بیشتر دعاوی حقوقی بانک ها توسط تسهیلات گیرندگان در اعتراض به گرفتن سود و جرایم تأخیر مازاد بر مصوبات بانک مرکزی، یا اضافه دریافت بانک ها از بدهکاران بانکی مغایر با شرایط قرارداد تسهیلات و یا تعهدات علیه بانک یا بانک های ذی ربط اقامه می شود. در برخی موارد، ضامنین یا راهنین (وثیقه گذاران) قرارداد تسهیلات با طرح دعاوی مدعی می شوند که بانک ها به جای مراجعه به تسهیلات گیرنده مستقیما ضامن را هدف وصول مطالبات معوق بانکی قرار داده و ذی نفع اصلی (تسهیلات گیرنده) را فراموش کرده است. بانک ها نیز گاهی در این گونه موارد، خواهان دعوی هستند. پرداخت تسهیلات بدون وثیقه کافی، یکی از مواردی است که بانک ها را ناچار می سازد برای وصول مطالبات معوق به مراجع قضایی متوسل شوند. همچنین دعاوی و شکایات ارزی، از دیگر دعاوی پرکاربرد در شبکه بانکی کشور است.

دوم؛ بانک ها در بعد جزایی ناچار هستند که برای وصول مطالبات معوق به مراجع جزایی متوسل شده و علیه بدهکاران بانکی شکایت کنند. استفاده از بعد جزایی چک های بی محل ارائه شده توسط بدهکاران بانکی، اعتراض به کلاهبرداری برخی در گرفتن تسهیلات بانکی از طریق رانت، ارتکاب جرم، سوءاستفاده از موقعیت، اختلاس کارکنان بانک های دولتی، خیانت در امانت و داراشدن غیرعادلانه کارکنان بانک های خصوصی از جمله شکایات متداول در سیستم بانکی کشور است.

سوم؛ به منظور کاهش مراجعه به مراجع قضایی، کمیسیون حقوقی کانون بانک ها و موسسات اعتباری خصوصی در چند سال پیش، بعد از بررسی دقیق موضوع، مراجعه به داوری را به بانک ها و موسسات اعتباری خصوصی توصیه نمود تا بانک ها به جای متوسل شدن به مراجع قضایی و صرف هزینه فراوان و طی تشریفات قانونی طولانی قضایی، موضوع را سریع تر از طریق داوری مرضی الطرفین حل و فصل نمایند؛ زیرا از نظر بانکی در وضعیت تورمی بازار و کاهش ارزش پول ملی، وصول هرچه سریع تر مطالبات معوق، بسیار سودمندتر و پرفایده تر از وصول این مطالبات در سال های آینده برای بانک هاست، اما این راه حل به دلایل متعددی چندان که باید و شاید مورد استقبال بانک ها قرار نگرفته و در مورد بانک های دولتی هنوز ظاهرا این ابهام حقوقی حل نشده است که ارجاع دعاوی بانک های دولتی، مغایر با اصل 139 قانون اساسی است؛ چراکه اصل 139 قانون اساسی گفته است: «صلح دعاوی راجع به اموال عمومی و دولتی یا ارجاع آن به داوری در هر مورد موکول به تصویب هیأت وزیران است و باید به اطلاع مجلس برسد. در مواردی که طرف دعوی خارجی باشد و در موارد مهم داخلی باید به تصویب مجلس نیز برسد. موارد مهم را قانون تعیین می کند.» ضمن آنکه تعدادی از همکاران حقوقی بانک ها اعتقاد دارند که متوسل شدن به داوری برای حل و فصل اختلافات با بدهکاران بانکی، ضمانت اجرایی ماده 15 قانون عملیات بانکی بدون ربا را متزلزل می سازد؛ زیرا در مورد ماده 15 قانون عملیات بانکی بدون ربا تاکید شده است: «کلیه قراردادهایی که در اجرای مواد «9»، «11»، «12»، «13» و «14» این قانون مبادله می گردد، به موجب قراردادی که بین طرفین منعقد می شود، در حکم اسناد لازم الاجرا و تابع مفاد آیین نامه اجرایی اسناد رسمی است.»

چهارم؛ در کمال تعجب با آنکه سیاست رسمی قوه قضائیه، جرم زدایی و قضازدایی است، اما خط مشی طرح بسیار پرایراد «بانکداری اسلامی – قسمت ساختار و تشکیلات بانک مرکزی» کاملا در تضاد با سیاست رسمی قوه قضائیه است. طرحی که در چند ماه گذشته به تصویب مجلس رسید، ولی با ایرادات فراوان از سوی مجمع تشخیص مصلحت نظام و شورای نگهبان قانون اساسی برگشت داده شد. دو ماده از طرح مورد اشاره، یعنی مواد 35 و 22 هم مغایر با اصل تفکیک قواست و هم در تضاد با سیاست جرم زدایی است؛ یعنی به جای جرم زدایی، جرم افزایی می کند. این دو ماده عبارتند از:

* اول؛ تعیین مرجع قضایی اختصاصی برای رسیدگی به اختلافات بانکی در بانک مرکزی. در بند «ب» ماده 35 طرح مصوب مجلس آمده است: «اختلافات حقوقی «اشخاص تحت نظارت» با یکدیگر و با مشتریان آنها و سایر اشخاص ذی ربط که مرتبط با موضوع فعالیت مصرح در اساسنامه «اشخاص تحت نظارت» باشد، توسط هیأت های رسیدگی به اختلافات بانکی رسیدگی می شود. قوه قضائیه و بانک مرکزی موظفند هیأت های رسیدگی به اختلافات بانکی را به تعداد موردنیاز در مراکز کلیه استان های کشور و شهرهای پرجمعیت دایر کنند. هیأت های رسیدگی به اختلافات بانکی شامل هیأت های بدوی و تجدیدنظر هستند. مرجع تعیین نصاب شهرهای پرجمعیت، هیأت عالی خواهد بود.» ایجاد نوعی محکمه اختصاصی قضایی با آیین دادرسی نامشخص ولی با اختیاراتی بسیار وسیع در بانک مرکزی، با کدامین اصول قانون اساسی مطابقت دارد؟

* دوم؛ هیأت انتظامی بانک مرکزی با صلاحیت قضایی و حوزه صلاحیت بسیار گسترده. در ماده 22 طرح اشاره شده آمده است: «به منظور رسیدگی و صدور احکام انتظامی نسبت به تخلفات «اشخاص تحت نظارت» یا مدیران، کارکنان و سهامداران موثر آنها از قوانین، مقررات، دستورالعمل ها، بخشنامه ها و دستورات بانک مرکزی، هیأت های بدوی و تجدیدنظر انتظامی به شرح زیر در بانک مرکزی تشکیل می شود. - یک قاضی مسلط به قوانین و مقررات پولی و بانکی با حداقل 10 سال تجربه در پرونده های اقتصادی و مالی که توسط رئیس قوه قضائیه پس از مشورت با رئیس کل انتخاب می شود - دو نفر کارشناس خبره بانکی به پیشنهاد رئیس کل و تأیید هیأت عالی.» براساس بند 13 ماده 23 رسیدگی به اتهام «جعل یا مخدوش نمودن اسناد فیزیکی و الکترونیکی» در صلاحیت هیأت انتظامی بانک مرکزی قرار داده شده است. معتقدم تشکیل دو محکمه قضایی اختصاصی (هیأت های رسیدگی به اختلافات بانکی و هیأت انتظامی) در بانک مرکزی با آیین دادرسی نامشخص، هم مغایر با اصل تفکیک قوا است و هم برخلاف سیاست جرم زدایی و قضازدایی قوه قضائیه است.

پنجم؛ در مجموع به نظر اینجانب، قضازدایی از دعاوی بانکی، هم ضروری است و هم تا حدود زیادی امکان پذیر؛ مشروط بر آنکه همزمان با قضازدایی، جایگزین قانونی قابل اتکا برای رسیدگی به اختلافات بانک ها با مشتریان طراحی و مصوب شود، اما تصور می کنم که با نهادهایی چون هیأت انتظامی بانک مرکزی یا هیأت رسیدگی به اختلافات بانکی با آیین دادرسی نامشخص و ساختار و صلاحیت قضایی گسترده پیش بینی شده در قانون، به جای قضازدایی فقط قضاافزایی خواهد شد.

سخن پایانی آنکه، جرم زدایی و قضازدایی به طور کلی و به ویژه در دعاوی بانکی، امری است بسیار مطلوب و قابل توجه و در عین حال، تا حدی امکان پذیر؛ به شرط آنکه قانونگذار ضمن قضازدایی، مرجعی اداری یا داوری صالح برای رسیدگی به دعاوی و اختلافات بین بانک ها و مشتریان بانک ها ایجاد کند. مراجعی که آرای آن، اعتبار و ارزشی همچون آرای مراجع قضایی داشته باشد و بدین ترتیب، از بلاتکلیفی مردم و بانک ها جلوگیری نماید، اما بدون تردید، محاکم اختصاصی شبه قضایی همانند هیأت انتظامی بانک مرکزی یا هیأت رسیدگی به اختلاف بانکی، این مقصود را حاصل نخواهد کرد بلکه بالعکس، بانک مرکزی را از وظایف و مسئولیت های قانونی اش دور خواهد ساخت.