الزام بانک ها به انتشار اسامی بدهکاران

این روزها انتشار فهرست بدهکاران کلان بانکی به شدت رسانه ای و خبرساز شده است. سوال این است که ملاک و نصاب بدهی بانکی مشمول این قبیل فهرست ها چیست و اطلاعات بانکی آن بایستی دربردارنده چه ویژگی هایی باشد؟ آیا این اقدام موجب شفافیت در عملکرد بانک ها و پیشگیری از وقوع تخلفات و پرداخت تسهیلات خارج از ضابطه در نظام بانکی کشور و تسریع در وصول مطالبات معوق بانک ها و سهولت پرداخت تسهیلات بانکی به مردم و بهره مندی آنان از خدمات بانکی خواهد شد یا فقط تاثیر رسانه ای دارد؟

فعلا داوری در این باره زود است، اما بایستی بدین نکته توجه داشت که اعتماد متقابل بین بانک و مشتری، پایه اساسی و همراه همیشگی صنعت بانکداری بوده است. تا اعتماد نباشد، مشتری حاضر نخواهد شد منابع مالی خود را در اختیار بانک بگذارد و سپرده گذاری نماید. به همین جهت، حفظ اطلاعات بانکی مشتریان از جمله بدیهی ترین وظایف شغلی و قانونی بانکداران در همه دنیاست. مطابق رویه شناخته شده بین‎المللی، اطلاعات بانکی مردم جز در موارد بسیار محدود، یعنی دستور مراجع صلاحیت دار قضایی، قابل اعلام به دستگاه های اجرایی و انتشار در رسانه های جمعی نیست. به یاد دارم که در دهه 1360 در یکی از پرونده های بانکی، مراجع قضایی کشور سوئیس نه به دلایل سیاسی بلکه به دلایل حقوقی، حاضر به صدور دستور الزام بانک خارجی ذی ربط به ارائه اطلاعات بانکی خوانده دعوی به خواهان ایرانی نشد، زیرا اطلاعات بانکی مردم در این کشور به راحتی قابل دستیابی حتی از طریق مراجع قضایی نیست، چه برسد به آنکه هدف، انتشار اطلاعات بانکی مردم در رسانه های جمعی باشد. دلیل منطقی این عرف مسلم بانکی نیز ساده و روشن است؛ اطلاعات بانکی مردم، جزو حریم خصوصی آنان است و ورود به حریم خصوصی دیگران جزو در موارد صریح قانونی، شرعا و قانونا مجاز نیست. از همین رو، اگر قرار باشد اطلاعات بانکی مردم به راحتی و بدون ترس از عواقب قانونی آن منتشر شود و یا در اختیار اشخاص مختلف قرار گیرد، در آن صورت کسی جرأت نخواهد کرد سپرده های خود را در اختیار بانک ها گذارد.

خوشبختانه در کشورمان چه قبل و چه بعد از انقلاب کم و بیش این قاعده اصلی در بانک ها رعایت می شده است؛ یعنی مدیریت های حقوقی بانک ها جز براساس حکم صریح قانونگذار و دستور مراجع قضایی، مجاز به افشای اطلاعات بانکی مشتریان خود نبوده اند. از نظر موازین قانونی نیز برابر اصل 22 قانون اساسی، «حیثیت، جان، مال، حقوق، مسکن و شغل اشخاص از تعرض مصون است، مگر در مواردی که قانون تجویز کند.» همچنین ماده 648 قانون مجازات اسلامی در مورد افشای غیرمجاز اسرار مردم گفته است: «كلیه كسانی كه به مناسبت شغل یا حرفه خود محرم اسرار می‎ شوند هرگاه در غیر از موارد  قانونی، اسرار مردم را افشا كنند به سه ماه و یك روز تا یك سال حبس و یا به یك میلیون و 500 هزار تا 6 میلیون ریال جزای نقدی محكوم  می‎ شوند.» افزون بر این مستندات قانونی، طبق اصول و موازین قانون عملیات بانکی بدون ربا، بانک ها چه به عنوان وکیل و شریک سپرده گذاران یا به عنوان طرف معامله تسهیلات گیرندگان، امین مردمند و مجاز نیستند اطلاعات بانکی مشتریان خود را به راحتی و بدون مجوز قانونی در اختیار دیگران گذارند. در این زمینه حتی جالب است بدانیم که در بحث وصول مطالبات معوق که همکاری بین بانکی و تبادل اطلاعات مشتریان بدحساب و بدهکار بسیار ضروری است، این گونه همکاری بین بانک ها برای مسدودکردن سپرده بانکی مشتریان به نفع بانک طلبکار جز در موارد محدود، عملا موجودیت خارجی ندارد، زیرا در بین متصدیان بانک ها این ضرب المثل شنیدنی است که «از کجا معلوم که مشتری بدحساب بانک شما، مشتری خوش حساب بانک ما نباشد.»

اما برخلاف این رویه بانکی، برخی از مسئولان اجرایی، انتشار اسامی بدهکاران کلان بانک ها را برای شفاف سازی عملکرد بانک ها لازم می دانند، چنانکه معاون محترم امور بانکی وزارت اقتصاد در این باره گفته: «متأسفانه در سنوات گذشته برخی از اشخاص با سوءاستفاده از خلأهای قانونی و نظارتی و نبود شفافیت اطلاعاتی به ویژه عدم اعتبارسنجی مناسب، نسبت به اخذ تسهیلات کلان اقدام و علی‎رغم مساعدت ها و فرصت های اعطایی، در بازپرداخت تسهیلات کوتاهی نموده اند.» او با تأکید بر اینکه «وزارت امور اقتصادی و دارایی با توجه به منویات ریاست محترم جمهوری و اهداف عالیه دولت سیزدهم، شفافیت را سرلوحه خود قرار داده است»، افزوده است: «در همین راستا، وزارت اقتصاد در سال گذشته از بانک مرکزی درخواست نمود تا بانک ها و موسسات اعتباری مکلف شوند، مشخصات تسهیلات گیرنده یا متعهد، مبلغ تسهیلات یا تعهدات، میزان بازپرداخت، تضامین و آخرین اقدامات حقوقی موسسه اعتباری برای وصول مطالبات درخصوص کلیه اشخاص حقیقی و حقوقی و ذی نفعان واحد و اشخاص مرتبط با آنها را که مانده بدهی غیرجاری آنان اعم از بدهی تسهیلاتی یا تعهدات ارزی یا ریالی بیش از سقف مقرر در آیین نامه تعهدات تسهیلات کلان و همچنین ضوابط مقرر در آیین نامه تعهدات و تسهیلات اشخاص مرتبط است، به صورت گزارش های سه ماهه در پایان هر فصل منتشر نماید. متعاقبا در جلسه ۲۷ دی ماه سال گذشته، رئیس جمهور در دیدار با مدیران نظام بانکی بر برخورد جدی با بدحسابان بانکی تاکید  کرد و در جلسه ۱۷ فروردین سال جاری نیز ایشان بر افشای فهرست بدهکاران کلان بدحساب بانکی، تاکید مجدد نمود.»

بدین ترتیب طبق دستور و بخشنامه وزارت اقتصاد، بانک های دولتی و خصولتی هر کدام فهرست بدهکاران کلان خود با مبالغ بالای 100میلیارد تومان را در رسانه‎ها منتشر کردند. از سوی دیگر، مجلس شورای اسلامی نیز در بودجه سال 1401، این موضوع را با شیوه ای کاملا متفاوت با رویه وزارت اقتصاد تصویب کرده و به جای بانک ها، فقط به بانک مرکزی، ماموریت انتشار مشتریان بدهکار کلان بانک ها را تفویض نموده است. قسمت یک بند «د» تبصره 16 قانون بودجه سال 1401 در این باره گفته  است: «بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران موظف است با استفاده از سامانه اطلاعاتی خود و عنداللزوم اطلاعات دریافتی از بانک ها و موسسات اعتباری غیربانکی (موضوع جزء 2 این بند) و براساس تعاریف و مصادیق تعیین شده توسط شورای پول و اعتبار، مانده تسهیلات و تعهدات کلان و میزان پرداختی و مانده تسهیلات و تعهدات اشخاص مرتبط و میزان پرداختی هر یک از بانک ها و موسسات اعتباری غیربانکی را به تفکیک هر یک از اشخاص با تعریف شورای پول و اعتبار (مرتبط یا ذی نفع واحد)، نرخ سود، مدت بازپرداخت، دوره تنفس، وضعیت بازپرداخت (جاری، سررسید گذشته، معوق یا مشکوک الوصول)، نوع و میزان وثیقه دریافت شده بر تارنمای بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران در دسترس عموم قرار داده و به صورت فصلی به روزرسانی نماید.»

در حال حاضر، شبکه بانکی کشور برای انتشار اسامی بدهکاران کلان بانکی، با دو مستند قانونی متفاوت مواجه است؛ از یکسو، دستور وزارت اقتصاد که فراتر از قانون بودجه سال 1401، به بانک ها تکلیف کرده است تا رأسا مبادرت به انتشار تسهیلات معوق کلان بیش از یک هزار میلیارد ریال نمایند. از دیگر سو، مستند بعدی، قانون بودجه 1401 است که در این مورد فقط بانک مرکزی را موظف کرده و اجازه انتشار اطلاعات بانکی بدهکاران کلان بانک ها را براساس مشخصات و کیفیت مصوبات شورای پول و اعتبار داده است. به بیان بهتر، در مصوبه مجلس، بانک ها رأسا مجاز یا موظف به انتشار اطلاعات بانکی مردم نشده اند. بنابراین در این وضعیت، تکلیف بانک ها چیست و رفتار قانونی بانک ها در این زمینه چگونه باید باشد؟ در پاسخ بدین پرسش می توان گفت: اتخاذ تصمیم در این زمینه به لحاظ مدیریتی، در صلاحیت هیأت مدیره محترم هر یک از بانک هاست که در چارچوب قانون بودجه مصوب مجلس حرکت کنند یا متولی اجرای بخشنامه وزارت اقتصاد باشند! اما از نظر موازین کارشناسی بانکی معتقدم که در این گونه موارد قطعا قانون مصوب مجلس شورای اسلامی بر اجرای بخشنامه وزارت اقتصاد برتری دارد، زیرا:

یکم؛ گرچه در حال حاضر از نظر مالکیتی و مدیریتی در کشور، سه نوع بانک (بانک های دولتی، خصوصی و خصولتی) وجود دارد، اما تنوع مالکیت بانک ها به معنای آن نیست که در کشورمان، دو نوع عملیات بانکی یعنی بانکداری دولتی و بانکداری خصوصی وجود دارد و هر یک از آنان، ساز خود را می نوازند؛ در حالی که برعکس، براساس قوانین فعلی، سیاست گذار و ناظر قانونی همه بانک ها و موسسات اعتباری، خواه بانک دولتی باشند و خواه بانک خصوصی و خصولتی، فقط شورای پول و اعتبار و بانک مرکزی است. مباحثی مانند انتشار فهرست ابربدهکاران بانکی، طرح پرداخت تسهیلات زیر 100 میلیون تومان با یک ضامن و طرح استرداد سود مازاد تسهیلات بانکی با هر درجه از اهمیت از جمله موضوعات مرتبط با سیاست گذاری در امور بانکی و صرفا در صلاحیت شورای پول و اعتبار و بانک مرکزی است. بنابراین اگر قرار باشد به جای شورای پول و اعتبار و بانک مرکزی، دستگاه های اجرایی، کار سیاست گذاری امور بانکی و طراحی فرآیندهای بانکی را برعهده بگیرند، این رویه موجب سردرگمی در فعالیت بانک ها خواهد شد و مهمتر از آن، عدم توجه بدین موضوع اساسی به تدریج نقض استقلال بانک مرکزی را به همراه خواهد داشت.

دوم؛ این نکته از اصول بدیهی و الفبای علم حقوق است که در تعارض بین قانون و بخشنامه قطعا مقررات قانون حاکمیت خواهد داشت و بخشنامه از نظر حقوقی و اجرایی در برابر قانون، قابل استناد نیست و به اصطلاح، تاب تعارض با قانون را ندارد. در موضوع مورد بحث، بخشنامه وزارت اقتصاد، بانک ها را موظف به انتشار فهرست اسامی بدهکاران کلان بانکی (با مبالغ بالای 100 میلیارد تومان) کرده است؛ در حالی که قانون مصوب مجلس فقط به بانک مرکزی این وظیفه را محول و بانک ها را موظف به همکاری با بانک مرکزی نموده است. پس این تعارض را بایستی به نفع قانون حل کرد.

سوم؛ قانونگذار برای انتشار فهرست موردنظر، کیفیت فنی خاصی را مقرر کرده است که از جمله آن، تعیین تعاریف و مصادیق قانون براساس مصوبه شورای پول و اعتبار و همچنین اعلام نرخ سود، مدت بازپرداخت، دوره تنفس، وضعیت بازپرداخت (جاری، سررسید گذشته، معوق یا مشکوک الوصول)، نوع و میزان وثیقه دریافت شده است؛ در حالی که آمارهایی که تاکنون توسط بعضی از بانک ها منتشر شده است، هیچ کدام دارای مشخصات فنی موردنظر قانونگذار نیست و به علاوه مهمتر از آن، این آمار توسط بانک مرکزی راستی آزمایی و تایید نشده است، در نتیجه فاقد ارزش قانونی و اعتبار علمی برای استناد در کارهای پژوهشی است.

ضمن تاکید بر لزوم اجرای دقیق قانون مصوب مجلس توسط بانک مرکزی و شبکه بانکی کشور، اعم از بانک های خصوصی، دولتی و خصولتی و صرف نظر از این مباحث حقوقی، بایستی بدین نکته مهم توجه کرد که هم وزیر اقتصاد و هم معاون بانکی او، هدف از الزام بانک ها به انتشار فهرست موردنظر را ایجاد شفافیت عملکرد بانک ها اعلام کرده اند. بسیار خب، شفافیت در عملکرد بانک ها از جمله حقوق اساسی مشتریان بانکی اعم از سپرده گذاران و تسهیلات گیرندگان و صاحبان سهام بانک هاست و بسیار ضروری است، اما انتشار این قبیل آمارها بایستی متکی به قانون و تفکیک شده و با جزییات موردنظر قانونگذار و همچنین مستند و قابل اتکا و مهمتر از همه، راستی آزمایی شده توسط بانک مرکزی باشد. به عنوان مثال باید مشخص شود که چرا در فهرست اعلامی توسط بانک ملی ایران، از واژه «برخی» استفاده شده است که به نوعی ناخودآگاه کامل نبودن فهرست مورد بحث را به ذهن متبادر می کند. همچنین با توجه به آنکه مسئولیت وصول مطالبات بانک ها و موسسات اعتباری ادغام شده در بانک سپه قانونا برعهده این بانک است، آیا فهرست اعلام شده توسط بانک سپه کامل است و شامل همه مطالبات (معوق، سررسید گذشته و مشکوک الوصول) بانک ها و موسسات اعتباری ادغام شده در این بانک می شود یا فقط مربوط به مطالبات بانک سپه است؟

بدین لحاظ، تصور می کنم که برای ایجاد شفافیت مالی موردنظر وزیر محترم اقتصاد، ضرورت دارد به جای این قبیل آمارهای کلی خارج از مدار بانک مرکزی، علاوه بر بانک ها و موسسات اعتباری خصوصی که طبق مقررات در بورس هستند و عملکرد آنان در کدال بورس موجود و قابل دسترس است، بانک های دولتی و خصولتی هم تابع مقررات بورس باشند و عملکرد مالی خود را در کدال بورس وارد نمایند و علاوه بر آن، همه بانک های خصوصی و دولتی و خصولتی مکلف باشند هر ساله پس از برگزاری مجمع عمومی سالیانه صاحبان سهام، گزارش مالی ارائه شده به مجمع عمومی و همچنین گزارش کامل بازرس قانونی بانک را در سایت خود بارگذاری نمایند، تا هم مردم بدین گزارش ها دسترسی آسان داشته باشند و هم پژوهشگران بانکی بتوانند به اطلاعات بانکی مستند و قابل اتکا استناد نمایند.

کلام آخر آنکه قانون مصوب مجلس شامل همه بانک های دولتی و خصوصی می شود و هیچ عذر و بهانه‏ ای نیز برای عدم اجرای قانون پذیرفته نیست، اما از نظر بانکی، انتشار این قبیل آمارها از مطالبات شبکه بانکی کشور، زمانی موثر و راهگشاست که جنبه بازدارندگی داشته باشد و از وقوع تخلفات بانکی پیشگیری نماید و به این پرسش مردم پاسخ داده شود که اشخاص برخوردار شده از این تسهیلات کلان چگونه و با چه فرآیندی موفق به گرفتن تسهیلات از سیستم بانکی کشور می شوند و هم اینکه این اقدام همراه با هماهنگی کامل بین بانک مرکزی و شبکه بانکی کشور و قوه قضائیه، سرعت وصول مطالبات معوق بانک ها و موسسات اعتباری از طریق مراجع قضایی را تسریع بخشد و موجب افزایش توان تسهیلات دهی بانک ها شود. امید است چنین باشد!