شکست خصوصی سازی ایرانی

این روزها با آزادسازی «سهام عدالت» و واگذاری سهام شرکت های دولتی در بازار سرمایه، «خصوصی سازی» جان تازه ای گرفته، اما به نظر می رسد آنچه به نام «خصوصی سازی» در اقتصاد ایرانی آزموده شده است، فرسنگ ها با مفهوم واقعی آن فاصله دارد.

سیر تاریخی «خصوصی سازی» به سال های پس از جنگ جهانی دوم برمی گردد که بنگاه های بزرگ اقتصادی در فرانسه، انگلستان و ... ملی شدند، اما پس از گذشت سه دهه و با شکست این رویکرد اقتصادی، این کشورها در چرخشی تاریخی دست به خصوصی سازی زدند. در واقع، مفهوم خصوصی سازی (Privatization) در اواخر دهه 70 میلادی در تقابل با مفهوم ملی سازی (Nationalization) شکل گرفت و با به بن بست رسیدن سیاست های اقتصاد دولتی، خصوصی سازی به عنوان بدیلی برای پوست اندازی نظام اقتصادی مطرح شد.

در همین زمان و برخلاف تحولات اقتصاد جهانی، معادلات اقتصاد ایران در وضعیتی کاملا متفاوت رقم خورد و با وقوع انقلاب اسلامی شرکت ها و بنگاه ها همگی دولتی شدند. در واقع، وقوع انقلاب و جنگ باعث شد تا اصلاحات اقتصادی یک دهه پس از آنچه در اقتصاد جهانی رخ داد، در ایران اتفاق بیفتد و این تاخیر تاریخی، یک واگرایی عمیق میان کلیت اقتصاد ایران و جهان ایجاد کرد که البته هنوز هم در شروع سومین دهه از هزاره سوم میلادی به واسطه تحریم ها ادامه دارد بنابراین با آزادسازی «سهام عدالت» و واگذاری سهام شرکت های دولتی در بورس به نظر می رسد پروسه خصوصی سازی همچنان با تاخیری تاریخی در اقتصاد ایران به شکل آزمون و خطا در حال اجراست.

رد پای خصوصی سازی در اقتصاد معاصر ایران

تاریخچه خصوصی سازی ایرانی به ما می گوید که برای ردیابی این مفهوم باید به چند دهه قبل برگردیم. برخلاف آنچه تصور می شود، سابقه خصوصی سازی به «دولت سازندگی» و سال های پس از جنگ برنمی گردد. قدمت خصوصی سازی در ایران بالاتر از این حرف هاست و به سال های پیش از انقلاب باز می گردد. حتی می توان پا را فراتر گذاشت و تا شهریور ۱۳۲۰ هم عقب رفت. وقتی در این بزنگاه تاریخی و با ورود متفقین به ایران، دولت رضاشاه برافتاد، در نقدهایی که به عملکرد او شد، یکی دولتی سازی اقتصاد بود و اینکه رضاشاه اقتصاد را کاملا دولتی کرده و شرکت های بزرگ دولتی بنا کرده بود. یعنی نقد دولتی سازی اقتصاد در آن دوره هم جریان داشته و از اولین تجربه شکل گیری دولت مدرن در ایران، نقادی اقتصاد دولتی نیز به چشم می خورد.

اولین تجربه خصوصی سازی در دوره پهلوی دوم رخ داد و رد پای این مفهوم در اصل سیزدهم «انقلاب سفید» پیداست. عنوان اصل ۱۳ انقلاب سفید، «گسترش مالکیت واحدهای صنعتی و تولیدی» بود و مطابق آن می بایست ۹۹درصد سهام شرکت های دولتی (به غیر از شرکت های نفت و فولاد) در مدت پنج سال واگذار می شد. همانطور که موسی غنی نژاد اشاره می کند، اصل ۱۳ انقلاب سفید را می توان آغاز خصوصی سازی در ایران نامید. البته در آن سال ها عنوان «خصوصی سازی» در توضیح این قانون به کار نرفت و از عنوان «مردمی کردن اقتصاد» به جای آن استفاده شد. با این همه، انقلاب 1357 بزرگ ترین سند شکست این پروسه خصوصی سازی بود و وقوع انقلاب به روشنی نشان داد که ایده موردنظر محمدرضا پهلوی در «مردمی کردن» اقتصاد به موفقیت نینجامیده است.

ایده «مردمی سازی اقتصاد» پس از انقلاب نیز به شکل دیگری دنبال شد و البته این مردمی کردن به همان معنای دولتی کردن اقتصاد ایران بود. در نتیجه به موازات تغییر نام کوچه ها، خیابان ها و میدان ها که به جای کلمه «شاه» پسوند «ملت» پیدا کردند، در بدنه اقتصاد ایران نیز صنایع و کارخانه ها ملی شده و بانک های خصوصی به نام «انقلاب» مصادره شد.

اما سال های پرالتهاب پس از انقلاب و کارنامه اقتصاد دولتی در دهه ۶۰ ثابت کرد که این ایده نتوانسته به کارآمدی بنگاه های اقتصادی منجر شود بنابراین با پایان جنگ و روی کار آمدن «دولت سازندگی» و آنچه بعدها به سیاست «تعدیل ساختاری» معروف شد، «اقتصاد دولتی» به محاق رفت و شکل بازتری از اقتصاد تجویز شد. جالب است که واژه «تعدیل» با کلمه «عدالت» از یک ریشه است و آنچه تا همین چند سال پیش از اصول راستین و جان مایه های انقلاب بود، با گذشت یک دهه بعد برای محدودکردن آنچه «تصدیگری دولتی» در اقتصاد ایران نامیده می شد، به کار رفت.

سیاست های اصل 44 و جان تازه خصوصی سازی

با ابلاغ سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی در سال 1384 بود که خصوصی سازی حیات تازه ای پیدا کرد؛ مجموعه سیاست هایی که فعالیت بخش خصوصی در اقتصاد ایران را به رسمیت شناخت و مهم ترین هدف آن همانا غیر دولتی کردن اقتصاد برای افزایش کارایی بنگاه های اقتصادی بود. با اینکه هم اکنون حدود ۱۵ سال از ابلاغ سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی می گذرد، اما شواهد نشان می دهد که اقتصاد ایران کماکان دولتی مانده و با امتزاج دولت و بخش خصوصی، موجود افلیجی به نام «خصولتی» متولد شده است.

به عبارت دیگر، با ابلاغ این سیاست های اصلاح اقتصادی قرار بود که مدیریت بخش عمده ای از اقتصاد به دست بخش خصوصی سپرده شود، اما به نام «خصوصی سازی»، «خصولتی سازی» اتفاق افتاد و نه‎تنها معضل «اقتصاد دولتی» و ناکارآمدی نظام اقتصادی حل نشد، بلکه ناخواسته معضل «اقتصاد خصولتی» و شبه دولتي ها هم به وجود آمد.

اصطلاح «خصولتی» البته جایی در زبان شناسی فارسی ندارد و از ترکیب دو کلمه «خصوصی» و «دولتی» پدید آمده است. در واقع، با اجرای ناقص خصوصی سازی بود که اصطلاح «خصولتی» وارد ادبیات اقتصادی ایران شد و در رسانه ها و مطبوعات در انتقاد از نتیجه معکوس خصوصی سازی به کار رفت.

در فاصله سال های اجرای خصوصی سازی در اقتصاد ایران، گزارش های نهادهای پژوهشی نشان می دهد که تنها بخش اندکی از واگذاري ها به بخش خصوصي واقعي رسيده است. در برآوردی که نهاد پژوهشی مجلس انجام داده، فقط 13درصد از واگذاري ها برای بخش خصوصي واقعي بوده است. در حالی که برخی ها این برآورد مرکز پژوهش ها را خوش بينانه مي دانند، اتاق بازرگانی ایران در برآوردی بدبینانه تر معتقد است که تنها 5درصد از واگذاري ها سهم بخش خصوصی واقعی شده است.

به نظر می رسد بی مهری به بخش خصوصی واقعی باعث شده است تا بخش خصوصی، حلقه مفقوده توسعه اقتصادی و مهم ترین دلیل شکست خصوصی سازی ایرانی باشد؛ بخشی که با ظهور خصولتی ها در اقتصاد ایران به حاشیه رانده شد و هم پای جامعه مدنی در این سال ها و زیر سیطره نهاد دولت، نحیف تر و ضعیف تر از قبل به زندگی نباتی خود ادامه داده است.

مصادیق بی عدالتی در طرح «سهام عدالت»

«سهام عدالت» پرهیاهوترین تجربه واگذاری در اقتصاد ایران است. در دولت محمود احمدی نژاد بود که سهام ۴۹ شرکت دولتی مشمول اصل ۴۴ قانون اساسی در چارچوب «سهام عدالت» و با اهداف «تامین عدالت اجتماعی»، «فقرزدایی» و «گسترش سهم بخش تعاون در اقتصاد ایران» به مردم واگذار شد. با اینکه قرار بود ابتدا دهک های درآمدی، مبنای این طرح قرار بگیرد و به اقشار ضعیف و آسیب پذیر، توجه بیشتری شود، ولی با مبنا قرار گرفتن دهک های جمعیتی، بسیاری از شهروندان ولو با میزان درآمد خوب جزو مشمولان این طرح قرار گرفتند و همین امر باعث نقدهای بسیار به سهامی شد که از قضا نام «عدالت» را بر پیشانی خود داشت.

در گزارشی که مرکز پژوهش ها چندی پیش در مورد آسیب شناسی آزادسازی سهام عدالت منتشر کرد، از توجه به دهک های جمعیتی به جای دهک های درآمدی و عدم پویایی مشمولان به عنوان مصادیق بی عدالتی در این طرح یاد کرد. به اعتقاد بازوی کارشناسی مجلس، دولت باید قبل از آزادسازی سهام عدالت، تدبیری برای دهک های پایین درآمدی که مشمول سهام عدالت نیستند و فرزندان تازه متولدشده مشمولان بیندیشد، چراکه افراد متمکن فراوانی در مشمولان سهم عدالت حضور دارند و در طرف دیگر، مشمولان مستحق فراوانی هستند که به دلیل ناقص بودن سازوکار شناسایی از سهام عدالت کنار گذاشته شدند. این موضوع باعث شده هر نوع تصمیم درباره آزادسازی سهام عدالت به دلیل احساس تبعیض شدید در اقشار جامانده با اما و اگرهای زیادی مواجه باشد.

همان طور که مرکز پژوهش ها می گوید، علی رغم صراحت قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 در شناسایی علمی شش دهک پایین درآمدی به عنوان مشمولان توزیع سهام عدالت، آنچه که در عمل اتفاق افتاد، ورود اقشار مختلف به جای دهک های درآمدی بود. از سوی دیگر، دولت هیچ برنامه ای برای متولدین جدید که مشمول دریافت سهام عدالت هستند، ارائه نکرده و متولدین جدید در هر طبقه ای که قرار گیرند، مشمول دریافت سهام عدالت نخواهند بود. این موضوع در لایحه پیشنهادی «ساماندهی توزیع سهام عدالت» نیز مسکوت است و تنها در آن گفته شده که ثبت نام افراد جدید و برخورداری آنها از سهام عدالت به آیین نامه اجرایی موکول می شود.

طبق بررسی ها، از جمعیت 80 میلیون نفری کشور کمتر از 50 میلیون نفر جزو مشمولان سهام عدالت هستند و در نتیجه دولت باید قبل از آزادسازی سهام عدالت در نحوه شناسایی مشمولان بازنگری کند، وگرنه احساس تبعیض و ناعدالتی و به دنبال آن، نارضایتی اجتماعی به وجود خواهد آمد و خاطرات تلخی همانند افزایش قیمت بنزین در افکار عمومی باقی خواهد گذاشت.

از ضرورت آزادسازی تا امکان خصوصی سازی

این روزها جدا از آزادسازی سهام عدالت، صحبت از واگذاری سهام شرکت های دولتی در بازار سرمایه است. ۱۰درصد از سهام شستا (شرکت سرمایه گذاری تامین اجتماعی) در بورس واگذار شده و برنامه واگذاری سهام دولت در سه بانک ملت، تجارت و صادرات ایران و دو شرکت بیمه ای البرز و اتکایی امین در جریان است. درست است که با واگذاری سهام شرکت های دولتی، پروسه خصوصی سازی در ایران جان تازه ای پیدا کرده، اما مدیریت دولت در اقتصاد و مداخله مستقیم در بازارها همچنان وجود دارد. این ویژگی تاریخی خصوصی سازی ایرانی است که دولت شرکت های بزرگ را واگذار می کند، اما این واگذاری به معنای تغییر مدیریت آن نیست؛ چه در پیش و چه پس از انقلاب، دولت به دنبال واگذاری شرکت های دولتی بوده و نه تغییر مالکیت آن و نه به بهای کنار گذاشتن مدیریت اقتصاد.

خصوصی سازی ایرانی شوربختانه تنها در معنای «واگذاری» به کار رفته و این در حالی است که مفهوم خصوصی سازی بر دو ویژگی اقتصاد دولتی تکیه دارد؛ اگر «اقتصاد دولتی» بر دو پایه «مالکیت شرکت های دولتی» و «مداخله دولت در سازوکار بازار» استوار است، خصوصی سازی بدیلی برای هر دو ویژگی است؛ یعنی هم مالکیت شرکت های دولتی باید به بخش خصوصی واگذار شود و هم دولت از مدیریت اقتصاد کنار رود. به همین دلیل است که به اعتقاد اقتصاددانان بازار آزاد نظیر موسی غنی نژاد، آزادسازی مقدم بر خصوصی سازی است، یعنی دولت باید از یک سو مالکیت شرکت های دولتی را واگذار کند که به این واگذاری، «خصوصی سازی» می گویند و از سوی دیگر نباید در ساز و کار بازار دخالت کند که به این عدم مداخله، «آزادسازی» می گویند بنابراین خصوصی سازی به آزادسازی وابسته است و تا آزادسازی صورت نگیرد، خصوصی سازی امکان بروز نمی یابد.

چالش مهم دیگر این است که واگذاری سهام شرکت های دولتی هیچ تحول مدیریتی در این شرکت ها و ساختار تصمیم گیری آنها به وجود نمی آورد و همین امر، فلسفه این واگذاری را زیر سوال می برد. وقتی مالکیت شرکت های دولتی با مردم است و دولت به نمایندگی از ملت آن را مدیریت می کند، چگونه است که آنچه در مالکیت مشاع مردم است، بار دیگر به مردم واگذار می شود!

ارتباط با نویسنده: [email protected]