بازگشت به قانون

وب‎سایت بانک مرکزی هفته پیش خبر داد «دکتر محمدرضا فرزین، رئیس کل بانک مرکزی در احکام جداگانه ای، آیت الله دکتر غلامرضا مصباحی مقدم، حجت الاسلام والمسلمین دکتر مجیدرضایی، آیت الله محمد سعید واعظی، آیت الله دکتر حسن آقا نظری و آیت الله علیرضا اسلامیان را به عنوان اعضای شورای فقهی منصوب کرد». ان شاءالله مبارک باشد. در این زمینه اما نقل این مطلب، خالی ازلطف نیست که اندکی بررسی در سایت بورس نشان می دهد ظاهرا دو تن از اعضای شورای فقهی بانک مرکزی هم زمان رئیس و عضو کمیته فقهی بورس نیز هستند. در صورت صحت این موضوع باید به کسانی که زحمت پذیرش سمت های چندگانه در بخش های مختلف را برعهده می گیرند، خسته نباشید گفت و برای شان آرزوی موفقیت داشت. البته پدیده چندشغلی یا چندمنصبی خودبه خود موضوع «قحط الرجال» را به ذهن متبادر می کند. خدا را شکر خوشبختانه در کشور ما در همه زمینه ها از جمله امور بانکی، پدیده «قحط الرجال» واقعیت ندارد، اما از نظر موازین قانونی، ماده یک ماده واحده «قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل» بر این مطلب صراحت دارد که «با توجه به اصل 141 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، هر شخص می تواند تنها یک شغل دولتی را عهده دار شود» و اینکه فقط «سمت های آموزشی در دانشگاه ها و مؤسسات آموزشی و تحقیقاتی از این حکم مستثنی می باشند». به اعتقاد برخی کارشناسان، شاید پذیرش همزمان دو مسئولیت در دو سازمان متفاوت دولتی، مغایر با مقررات قانون مورد اشاره است. به قول علما، «والله اعلم»، بگذریم، مسئولیت رعایت مقررات قانون منع دو شغل در این زمینه برعهده بانک مرکزی است.

از جهتی دیگر تصور می کنم از نظر حقوقی اساسا ضرورتی به تجدید احکام فقهای محترم شورای فقهی بانک مرکزی که حداقل بعد از تصویب قانون برنامه ششم رسما بدین سمت منصوب شده و زحمت این کار را برعهده داشته اند، نبوده است. بررسی اخبار نشان می دهد اولین جلسه رسمی شورای فقهی نیز بعد از تصویب برنامه ششم توسعه در تاریخ 26 آبان ماه 1397 با حضور دکتر همتی، رئیس وقت بانک مرکزی تشکیل شده است. افزون بر آن، طبق گزارش 5 آبان ماه 1401 سایت بانک مرکزی در مورد اولین دوره چهار ساله شورای فقهی بانک مرکزی، دوره جدید این شورا از روز گذشته و هم زمان با شصت و نهمین جلسه آن آغاز شد و اعضای جدید، احکام خود را دریافت کردند. مدت عضویت قانونی اعضای شورای فقهی پنج سال است. با این وصف به نظر می رسد اساسا از نظر حقوقی نیازی به صدور و تجدید احکام نبوده و شاید مصالح یا ضرورات دیگر، تجدید احکام را ضروری کرده است.

واقعیت آن است که هم بازار بورس و هم بانک، جزئی از «سوق مسلمین» به مفهوم فقهی آن هستند. هم بازار سرمایه و هم بانک مرکزی عملا نیاز به یک مرجع قانونی مسلط برای تشخیص و انطباق فرآیندهای بورسی و بانکی با موازین شرعی دارند تا بدون مداخله در مدیریت، از ورود بانک و بورس به معاملات ربوی، پیشگیری کنند و به موقع توصیه و هشدارهای لازم شرعی را به مدیران بدهند. اینجانب نیز از سالیان پیش همواره بر این مطلب اعتقاد داشته ام که اساسا یکی از نقایص عمده قانون عملیات بانکی بدون ربا، عدم پیش بینی مرجع صالح و قانونی (Religious regulation) است که برای مدیران بانکی، راهنما و مشاور امین (نه ناظر موازی مدیریت بانک ها) در تشخیص مصادیق ربا در عملیات و فرآیندهای بانکی باشند. خوشبختانه این نقص در برنامه ششم برطرف شد و در ماده 16 قانون مورد اشاره، شورای فقهی بانک مرکزی «برای حصول اطمینان از اجرای صحیح عملیات بانکی بدون ربا در نظام بانکی کشور و جهت نظارت بر عملکرد نظام بانکی و اظهارنظر نسبت به رویه ها و ابزارهای رایج، شیوه های عملیاتی، دستورالعمل ها، بخشنامه ها، چارچوب قراردادها و نحوه اجرای آنها از جهت انطباق با موازین فقه اسلامی» تولد قانونی یافت. هرچند قبل از آن نیز شورای فقهی، میهمان بانک مرکزی نبود؛ بلکه براساس تصمیم مدیریتی در بانک مرکزی فعالیت داشتند. در ادامه با تصویب قانون بانک مرکزی تصور می کنم موقعیت اداری شورای فقهی از فرش به عرش رسید و این شورا با مصوبه مجلس به رکن پنجم بانک مرکزی، ارتقای سازمانی پیدا کرد. درعین حال براساس مصوبه مجمع تشخیص، صلاحیت و حوزه کاری شورای فقهی از نظام بانکی کشور فقط به بانک مرکزی، آن هم به موارد خاص محدود شد.

گرچه ایرادات بسیاری بر قانون بانک مرکزی وارد است و این ایرادات نیز معلول بی توجهی طراحان این قانون به نظرات دلسوزانه کارشناسان و مجامع بانکی است، اما معتقدم قانون مصوب را بایستی درست و کامل و غیرگزینشی اجرا کرد؛ ولو آنکه اشکالاتی بر آن وارد باشد. اشکالات غیراجرایی هر قانون نیز در ضمن اجرا، قابل رفع و رجوع است. پس اولین انتظار از بانک مرکزی، آن است که قانون جدید بانک مرکزی را بی کم وکاست و غیرگزینشی اجرا کنند و اجازه گسترش حدود قانون توسط مجریان از مرزهای تعیین شده توسط قانونگذار را ندهند. به عقیده بنده در طراحی شرح وظایف، اختیارات ناظرین شرعی (که ابتدا مسئول نظارت و تطبیق شرعی نامیده شدند) و همچنین اختیارات وسیع دبیرخانه شورای فقهی، نوعی افراط در توسعه اختیارات سازمانی و خروج از مرزهای قانون بانک مرکزی مشاهده می شود که امید است بانک مرکزی با بررسی مجدد کارشناسی، بخشنامه های مربوطه را اصلاح کند.

برای روشن شدن مطلب بهتر است ماده 18 قانون بانک مرکزی را مرور کنیم. براساس مصوبه مجمع تشخیص، قانون جدید بانک مرکزی، حدود صلاحیت و دامنه فعالیت قانونی شورای فقهی بانک مرکزی را بدین گونه تعریف کرده است: «برای حصول اطمینان از عدم مغایرت تصمیمات بانک مرکزی درباره نوع قراردادهای مورد استفاده در عملیات بانکی با موازین شرع، شورای فقهی بانک مرکزی تشکیل می شود». به عنوان کسی که با الفبای علم حقوق آشناست، استنباط حقوقی اینجانب از ماده 18 قانون بانک مرکزی، آن است که:

اولا؛ جوهره این مصوبه فقط حصول اطمینان شورای فقهی از عدم مغایرت تصمیمات بانک مرکزی درباره نوع قراردادهای مورد استفاده در عملیات بانکی (سپرده گیری، پرداخت تسهیلات و ایجاد اعتبار) با موازین شرع است. پس در این ماده، بحثی از نظارت و حکمرانی فقهی یا تقدم نظریات ناظر شرعی بر نظر مدیریت بانک نیست؛ در حالی که اصل سوم بخش 4 بخشنامه شماره 88977/02 مورخ 1402/04/18 بانک مرکزی، اصطلاح «حکمرانی و نظارت فقهی» به کار برده شده است؛ حال آنکه مسئولیت شورای فقهی فقط حصول اطمینان است، نه حکمرانی شرعی.

ثانیا؛ ماده 18 قانون جدید بانک مرکزی برخلاف ماده 16 قانون برنامه ششم، حدود صلاحیت شورای فقهی را فقط به بانک مرکزی (آن هم صرفا برخی از تصمیمات آن، مشخصا درباره نوع قراردادهای مورد استفاده در عملیات بانکی) محدود کرده و از شبکه بانکی کشور نام نبرده است. با این وصف، این صلاحیت، کل عملیات نظام بانکی کشور را دربر نمی گیرد. البته بر این مرزبندی، ایراداتی وارد است و ماده 18 نیازمند اصلاح است، اما نمی توان صرفا با صدور بخشنامه و تمسک به برخی استنباط های غیرحقوقی، حوزه فعالیت شورای فقهی بانک مرکزی را فراتر از قانون و همانند ماده 16 قانون برنامه ششم به کل شبکه بانکی تعمیم داد و برای هر بانک و موسسه اعتباری، یک ناظر شرعی (موازی با مدیریت بانک) با اختیارات ویژه تعیین نمود و براساس بخشنامه بانک مرکزی (مورخ 1401/06/16) مقرر کرد که «از تاریخ تأیید صلاحیت مسئول نظارت و تطبیق شرعی، طرح هرگونه مقررات داخلی به ویژه در حوزه شیوه های تجهیز و تخصیص منابع در هیأت مدیره بانک ها و مؤسسات اعتباری غیربانکی منوط به تأیید قبلی «مسئول نظارت و تطبیق شرعی» می باشد. افزون بر آن، به صورت تحکمی تاکید شده که «مسئول نظارت و تطبیق شرعی باید در ایفای وظایف و انجام مسئولیت های خود به صورت مستقل عمل نماید؛ به طوری که بتواند تصمیماتی را که در رابطه با موضوعات مرتبط با مباحث شرعی می گیرد، به صورت مناسبی اجرا نماید. هیچ یک از مدیران یا کارکنان مؤسسه اعتباری نباید اجازه داشته باشند تا نظرات خود را بر نظرات مسئول نظارت و تطبیق شرعی تحمیل کنند» (بخشنامه (مورخ 1402/04/18). این مقررات برگرفته از بخشنامه هایی است که چند سال است جهت اجرا به شبکه بانکی کشور ابلاغ شده و در آن، دامنه فعالیت ناظرین شرعی بدین گونه تعریف شده است: «نظارت و تطبیق شرعی فرآیند «ارزیابی تمامی عملکردهای یک مؤسسه اعتباری» از منظر اسلامی و تطابق با شرع مقدس می باشد». از جمله عملیات بانک ها و موسسات اعتباری، خرید شعب و ساختمان و تجهیزات موردنیاز است که قاعدتا در حوزه عبارت «تمامی عملکردهای یک مؤسسه اعتباری» جای می گیرد. از کدام قسمت قانون بانک مرکزی می توان حوزه عملیاتی ناظرین شرعی بانک ها را بدین وسعت استنباط کرد؟!

بخشنامه هایی که هدف از تصویب و ابلاغ آنها بدین گونه تعریف شده است: «به منظور ضابطه مند کردن و یکپارچه سازی «حکمرانی نظارت و تطبیق شرعی در نظام بانکی»، دبیرخانه شورای فقهی به طور پیوسته استانداردها، چک لیست ها و رویه های نظارت و تطبیق شرعی را تدوین و پس از تأیید در شورای فقهی بانک مرکزی به مسئولین نظارت و تطبیق شرعی ابلاغ می کند». در جایی که قانونگذار صراحتا هدف از ایجاد شورای فقهی را «حصول اطمینان از عدم مغایرت تصمیمات بانک مرکزی درباره نوع قراردادهای مورداستفاده در عملیات بانکی» تعیین کرده است، از کدام قسمت قانون بانک مرکزی می توان «حکمرانی نظارت و تطبیق شرعی در نظام بانکی» ناظرین شرعی را استنباط کرد؟ مگر نباید اول فرآیندهای بانکی را با موازین شرعی تطبیق داد و بعد بر نحوه اجرا نظارت کرد؟ پس چرا اینجا، مقوله نظارت بر موضوع تطبیق مقدم شده است؟

ثالثا؛ پرسش این است که مگر براساس اصول و مبانی «حاکمیت شرکتی» که موضوع بند 8 ماده 28 قانون بانک مرکزی (ارتقای نظام حاکمیت شرکتی و نظارت های داخلی) است و بانک مرکزی، اجرای آن را به همه بانک ها تکلیف کرده است، مسئولیت مدیریت بانک ها برعهده هیأت مدیره، مدیرعامل و هیأت عامل بانک نیست؟ مگر آنان پاسخگوی مراجع نظارتی در قبال عملکرد و خط مشی بانک نیستند. پس براساس کدام منطق مدیریتی می توان موازی با مدیریت بانک، یک نهاد غیرمسئول پیش بینی و مقرر کرد که «مسئول نظارت و تطبیق شرعی باید در ایفای وظایف و انجام مسئولیت های خود به صورت مستقل عمل نماید». آیا قانون بانک مرکزی برای نمایندگان شورای فقهی در بانک ها، مسئولیت اجرایی تعیین کرده است؟

رابعا؛ در قانون بانک مرکزی، «مصوبه شورای فقهی» که اجرای آن، تکلیف قانونی همه بانک ها و مؤسسات اعتباری است، مشخصات و ویژگی حقوقی خاصی دارد و نمی توان مصوبات دبیرخانه شورای فقهی را جایگزین مصوبات شورای فقهی نمود و لازم الاجرا دانست. استنباط از بند «ث» ماده 18 قانون جدید بانک مرکزی و همچنین بند «ح»، آن است که فقط آن دسته از مصوبات شورای فقهی لازم الرعایه است که دارای ویژگی های حقوقی مورد اشاره در ماده 18 باشد؛ یعنی به تصویب شورای فقهی بانک مرکزی رسیده و توسط رئیس کل بانک مرکزی به شبکه بانکی ابلاغ شود تا لازم الاجرا باشد؛ بنابراین براساس مقررات ماده 18 قانون بانک مرکزی، قانونا نمی توان در کنار شورای فقهی یک شورای فقهی ثانی به نام «دبیرخانه شورای فقهی» تأسیس کرد و بدین گونه مصوبات قانونی شورای فقهی را به دبیرخانه شورا نیز تعمیم داد و این دو را همانند هم تلقی کرد و طی بخشنامه شماره 88977/02 مورخ 1401/04/18 به بانک ها تکلیف کرد: «پس از تأیید مغایرت توسط دبیرخانه شورای فقهی و اعلام آن به مؤسسه اعتباری، هیأت مدیره موظف است بلافاصله اجرای مقرره داخلی مذکور را متوقف کند. درصورتی که به هر دلیل امکان توقف یکباره اجرای مقرره وجود نداشته باشد، لازم است هیأت مدیره در نامه های توجیهی برنامه خود را برای انجام اصلاحات در بازه زمانی حداکثر چهار ماهه به دبیرخانه شورای فقهی اعلام نماید». در صورت اصرار بر اجرای این گونه مقررات برای بانک ها مشکلات اجرایی پیدا خواهد شد. براساس مقررات ماده 18 قانون بانک مرکزی، دبیرخانه شورای فقهی قانونا نمی تواند جایگزین شورای فقهی شود و تقریبا همان اختیارات را داشته باشد. ماده 18 قانون جدید بانک مرکزی، اجازه تاسیس و راه‎اندازی یک شورای فقهی ثانی به نام «دبیرخانه شورای فقهی» را نداده است.

خامسا؛ بند «د» ماده 18 قانون جدید بانک مرکزی، دبیرخانه شورای فقهی بانک مرکزی را بدین گونه تعریف کرده است: «شورای فقهی دارای دبیرخانه ای است که با استفاده از نیروی انسانی و امکانات موجود بانک مرکزی ایجاد می شود و دبیر آن از بین افراد آشنا با بانکداری اسلامی به پیشنهاد رئیس شورای فقهی و پس از تأیید اکثریت اعضای شورا، با حکم رئیس کل برای مدت دو سال منصوب می شود و انتخاب مجدد وی بلامانع است. ساختار دبیرخانه و شرح وظایف آن با پیشنهاد شورای فقهی به تصویب مجمع عمومی می رسد و توسط رئیس کل ابلاغ می شود». پس دبیر شورای فقهی، منصوب رئیس کل است و بایستی تحت نظر و مسئولیت ایشان فعالیت کند. افزون بر آن، ساختار و شرح وظایف دبیرخانه شورای فقهی نیز بایستی مبتنی بر پیشنهاد شورای فقهی بوده و به تصویب مجمع عمومی بانک مرکزی هم برسد و توسط رئیس کل ابلاغ شود. تا آنجا که بنده پیگیری کرده ام، تاکنون مصوبه مجمع عمومی بانک مرکزی درمورد ساختار و شرح وظایف و مسئولیت های دبیرخانه شورای فقهی توسط بانک مرکزی منتشر نشده است. پس اختیارات وسیع دبیرخانه شورای فقهی در بخشنامه شماره 151721/01 مورخ 1401/06/16 بانک مرکزی از جمله آنکه «از تاریخ تأیید صلاحیت مسئول نظارت و تطبیق شرعی، طرح هرگونه مقررات داخلی به ویژه در حوزه شیوه های تجهیز و تخصیص منابع در هیأت مدیره بانک ها و مؤسسات اعتباری غیربانکی منوط به تأیید قبلی «مسئول نظارت و تطبیق شرعی» می باشد» و اینکه «در صورتی که مسئول نظارت و تطبیق شرعی یک یا چند مورد از مقررات داخلی مؤسسه اعتباری که قرار است در هیأت مدیره مطرح شود و یا قبلا به تصویب رسیده و در حال اجرا می باشد را واجد مغایرت شرعی تشخیص دهد، موظف است مراتب را به هیأت مدیره مؤسسه اعتباری و دبیرخانه شورای فقهی اعلام کند. تا زمانی که مغایرت شرعی ذکر شده به تأیید نهایی دبیرخانه نرسیده است، اجرای مقررات داخلی مذکور بلامانع است» و اینکه «پس از تأیید مغایرت اعلامی توسط دبیرخانه شورای فقهی و اعلام آن به مؤسسه اعتباری، هیأت مدیره موظف است بلافاصله اجرای مقرره داخلی مذکور را متوقف کند. در صورتی که به هر دلیل امکان توقف یکباره اجرای مقرره وجود نداشته باشد، لازم است هیأت مدیره در نامه ای توجیهی برنامه خود را برای انجام اصلاحات در بازه زمانی حداکثر چهار ماهه به دبیرخانه شورای فقهی اعلام نماید»، مکلف کردن شبکه بانکی کشور به این احکام براساس کدام قانون صورت گرفته و آیا این وسعت اختیارات، مداخله در مدیریت بانک نیست؟ از ماده 18 قانون جدید بانک مرکزی صراحتا یا به طور ضمنی نمی توان اجازه تاسیس و راه‎اندازی یک شورای فقهی ثانوی به نام «دبیرخانه شورای فقهی» را استنباط کرد.

سادسا؛ ماده 18 قانون بانک مرکزی، از آن دسته قوانینی است که سخت نیازمند بازنگری است؛ زیرا ابهامات فراوانی دارد. مجلس در ماده 18 قانون بانک مرکزی، ضمن ارتقای جایگاه سازمانی شورای فقهی به عنوان یکی از ارکان بانک مرکزی، حدود صلاحیت این شورا را بدین گونه تعیین کرده بود: «حصول اطمینان از اجرای صحیح عملیات بانکی بدون ربا و جهت نظارت بر عملکرد نظام بانکی و اظهارنظر نسبت به ابزارها و رویه های رایج، شیوه های عملیاتی، دستورالعمل ها، بخشنامه ها، چارچوب قراردادها و نحوه اجرای آنها از جهت انطباق با موازین فقه». اما قابل پیش بینی بود که این گستردگی صلاحیت و نظارت مطلق شورای فقهی بر عملکرد نظام بانکی، مورد پذیرش مجمع تشخیص قرار نگیرد؛ کما اینکه مورد تصویب نهایی قرار نگرفت. در وب‎سایت مجمع تشخیص در این باره آمده است: «دکتر مصباحی مقدم در ادامه پیشنهاد خود را مطرح کرد و گفت: اگر قراردادها درست باشد اما در میدان عمل، نظارتی نشود، مشکلات پدید می آید. پیشنهاد می شود: وظیفه «نظارت کلی بر اجرا» را برای شورای فقهی اضافه نمایید.» آیت الله آملی لاریجانی به عنوان مخالف این پیشنهاد اظهار داشت: نظارت اجمالی و تفصیلی تعریف ندارد. اگر در اجرا مشکلی پیش آید، نهادهای ناظر و مراجع قضایی در کشور وجود دارند و نیاز به تکثیر نهادها و دستگاه های نظارتی کشور نیست و می توان آنها را در این زمینه تقویت کرد». در نهایت، مجمع تشخیص در بند «ذ» ماده 18 قانون بانک مرکزی، قلمرو نظارت شرعی شورای فقهی را بدین گونه تعیین کرد: «چگونگی نظارت فقهی موضوع این ماده در چارچوب مفاد این ماده و ساختارهای نظارتی بانک مرکزی، توسط دبیر شورا پیشنهاد و پس از تصویب در شورای فقهی، توسط رئیس کل ابلاغ می شود».

همانطور که گفته شد، مفاد ماده 18 قانون بانک مرکزی عبارت است از «حصول اطمینان از عدم مغایرت تصمیمات بانک مرکزی درباره نوع قراردادهای مورد استفاده در عملیات بانکی (سپرده گیری، پرداخت تسهیلات و ایجاد اعتبار) با موازین شرع». انصافا از این مواد قانونی چگونه می توان دامنه فعالیت ناظرین شرعی را به کل شبکه بانکی کشور استنباط کرد؟ قویا معتقدم رعایت موازین شرعی در عملیات بانکی، ضروری است تا ربا حذف شود. در کل شبکه بانکی کشور، کسی مخالف با رعایت موازین شرعی عملیات بانکی بدون ربا نیست، اما مشکلات رعایت موازین شرعی، فقط بخشی از مشکلات فعلی نظام بانکی است. در این مسیر، مشکلات بسیاری هست. افزون بر آن، توجه بدین نکته ضروری است که کارکنان شبکه بانکی کشور فقط مصوبات بانک مرکزی یا مصوبات هیأت مدیره بانک ها را اجرا می کنند و مسئولیت شرعی یا غیرشرعی بودن این مصوبات برعهده آنان نیست. به قول معروف، آب را باید از سرچشمه پاک کرد.

در مجموع، موضوع چندان مشکل و غیرقابل حل نیست. راه حل، بازگشت به اجرای صحیح قانون بانک مرکزی و اصلاح کارشناسی بخشنامه های خلاف قانون است. واقعیت آن است که کارکنان شبکه بانکی کشور سخت نیازمند آموزش مبانی عملیات بانکی بدون ربا هستند. جلوگیری از صوری سازی عقود اسلامی و رفع موانع موجود در اجرای آن عقود نیز از جمله وظایف و مسئولیت های مهم بانک مرکزی در قانون جدید تعیین شده است. توصیه می کنم به جای این گونه روش ها، همان رویه مرحوم دکتر موسویان، عضو فقید شورای فقهی، یعنی دوری از توسعه سازمانی، تعامل و تفاهم با مدیران و کارکنان بانک ها و تمرکز بر بررسی دقیق فقهی فرآیندهای بانکی را پیش گیریم و بر آموزش فقهی کارکنان شبکه بانکی تأکید نماییم. این شیوه خداپسند و غیرتحکمی سال ها قبل در بانک انصار اجرا و جواب داده است. توجه داشته باشیم که پاسداری از مرزهای قانون بانک مرکزی و قلمرو اجرایی آن، تکمیل و به روزرسانی الگوی عملیاتی بانکداری اسلامی با استفاده از مراکز علمی حوزوی و دانشگاهی و تهیه پیش نویس لوایح لازم در این زمینه برعهده بانک مرکزی است. هدایت فعالیت شورای فقهی بدین سمت و تاکید بر آموزش مستمر فقهی کارکنان بانک ها از این قبیل بخشنامه ها بیشتر مؤثر خواهد بود.