کلیات طرح «بانکداری جدید» به تصویب مجلس رسید

نهاد پژوهشی مجلس در حالی دیروز و امروز میزبان همایشی ملی با عنوان «اصلاح قوانین پولی و بانکی کشور» است که در ابتدای همین هفته در یک گزارش تحلیلی از طرح بانکداری مجلس حمایت کرد. روز گذشته هم نمایندگان مجلس در نشستی علنی با ۱۳۲ رأی موافق، ۴۴ رأی مخالف و ۶ رأی ممتنع از مجموع ۲۰۱ نماینده حاضر با کلیات طرح «بانکداری جمهوری اسلامی ایران» موافقت کردند.

با توجه به انتقادهای صورت گرفته همایش «اصلاح قوانین پولی و بانکی کشور» از سوی مرکز پژوهش ها برمبنای تبیین ضرورت های اصلاح قوانین پولی و بانکی و همینطور نقدهای مطرح شده نسبت به طرح بانکی مجلس برگزار شده است.

درحالی که مجلس دهم، آخرین روزهای فعالیت خود را سپری می کند و انتخابات یازدهمین دوره مجلس تا چندی دیگر در اسفندماه برگزار می شود، شاید طرح بانکداری را بتوان ماحصل آخرین تلاش ها و رهیافت های نمایندگان مردم دانست. از آنجا که نقش مجلس در ماجرای اخیر اصلاح قیمت بنزین به نوعی زیر سوال رفت و افزایش قیمت بنزین و چگونگی اجرای آن در نشست سران قوا تصمیم گیری شد، حالا مجلس با برگزاری این همایش بانکی و دوختن قبای تازه بر تن نظام بانکی به دنبال اعاده حیثیت و اثبات جایگاه فکری و حقوقی قوه مقننه در ساختار قانونگذاری و سیاست گذاری است.

اگرچه اصلاح نظام بانکی ازجمله چالش های اقتصاد ایران است و پیش از این، طرح ها و برنامه های مختلفی برای برطرف کردن مشکلات و کاستی های نظام بانکی ایران اندیشیده و اجرا شده، اما نظام بانکی از این همه طرح و برنامه و نقشه راه تاکنون طرفی نبسته است. بنابراین از آنجا که هزینه تاخیر اصلاح نظام بانکی را بیشتر و پیشتر از هر کسی خود سیستم بانکی می پردازد، منطقی است که هرچه زودتر باید چالش نظام بانکی حل و فصل شود.

همچنین از آنجا که عمده بار تامین مالی در اقتصاد ایران برعهده بانک هاست و به تعبیری، اقتصاد ایران بانک محور است، پرواضح است که اصلاح نظام بانکی همانا به اصلاح اقتصاد ایران می انجامد. به عبارت بهتر، اصلاح ساختار اقتصاد ایران از مسیر اصلاح شبکه بانکی می گذرد و اصلاح نظام اقتصادی در گروی اصلاح نظام بانکی است. بررسی ها نشان می دهد مطالبات غیرجاری، دارایی های منجمد، نرخ سود بانکی، عدم استقلال بانک مرکزی، اضافه برداشت بانک ها از منابع بانک مرکزي، افزایش نقدینگی و عقب ماندگی نظام بانکی از استانداردهای مدیریت ریسک ازجمله چالش های چندگانه نظام بانکی ایران است و از آن می توان به هفت خوان نظام بانکی یاد کرد.

آنچه بر قوانین پولی و بانکی ایران گذشت...

نهاد پژوهشی مجلس در این گزارش که روز یکشنبه منتشر کرد، به تشریح برخی ابعاد طرح بانکداری جمهوری اسلامی پرداخت و اعلام کرد که با کلیات این طرح و چارچوب های اصلاحی آن موافق است و اعتقاد دارد که تصویب آن می تواند کشور را در حوزه قوانین پولی و بانکی چندین گام به جلو ببرد.

به گفته مرکز پژوهش ها، اصلاح قوانین پولی و بانکی همواره در مجلس مطرح بوده و در حال حاضر، نتیجه این تلاش ها در قالب گزارش کمیسیون اقتصادی تحت عنوان طرح «بانکداری جمهوری اسلامی ایران» به مجلس شورای اسلامی تقدیم شده است. این درحالی است که تاکنون به دلایل مختلف به ویژه اختلاف نظر بانک مرکزی و وزارت اقتصاد، لایحه جامعی توسط دولت در این زمینه ارائه نشده است، کمااینکه با وجود اقدامات انجام شده از ابتدای دهه ۸۰ شمسی در بانک مرکزی، صرفا یک لایحه برای اصلاح برخی از فصول قوانین قبلی به مجلس ارائه شده و به موارد مهمی همانند ساختار استقلال و نحوه اداره بانک مرکزی پرداخته نشده است، بنابراین ضروری است که اصلاح قوانین حوزه پولی و بانکی کشور در فرصت شش ماهه تا پایان فعالیت مجلس دهم به عنوان اولویت اصلی مطرح شده و در اولویت بررسی مجلس قرار گیرد.

در یک کلام، بازوی کارشناسی مجلس با وجود برخی نقدها و شبهه ها نسبت به گزارش کمیسیون اقتصادی، با کلیات این طرح موافق است و تصویب آن را در صحن علنی مجلس و در فاصله اندک ماه های باقیمانده از عمر مجلس دهم ضروری می داند.

چرا نیاز به اصلاح قوانین و مقررات بانکی داریم؟

قانون پولی و بانکی کشور مهمترین قانون در نظام بانکی ایران است که در ۱۸ تیرماه ۱۳۵۱ یعنی ۴۷ سال پیش به تصویب رسید. قانون عملیات بانکی بدون ربا (بهره) نیز مهم ترین قانونی است که بعد از انقلاب اسلامی در ۸ شهریورماه ۱۳۶۲ در این زمینه تصویب شد. اگرچه این قانون در مدت کوتاهی تهیه شده و به صورت دائمی تصویب شد، اما بنا بر بازنگری آن پس از پنج سال اجرا بوده است که تاکنون صرفا به اصلاحات جزئی بسنده شده است.

به گفته مرکز پژوهش ها، علاوه بر این قوانین، در طول ۴۰ سال گذشته نیز قوانین متعددی به تصویب رسیده است از مهمترین آنها می توان به لایحه قانونی اداره امور بانک ها (۱۳۵۸)، قانون نحوه وصول مطالبات بانک ها (۱۳۶۸)، قانون اجاره تأسیس بانک های غیردولتی (۱۳۷۹)، قانون تنظیم بازار متشکل پولی (۱۳۸۳)، قانون منطقی کردن نرخ سود تسهیلات بانکی متناسب با نرخ بازدهی در بخش های مختلف اقتصادی (۱۳۸۵)، قانون تسهیل اعطای تسهیلات بانکی و کاهش هزینه های طرح و تسریع در اجرای طرح های تولیدی و افزایش منابع مالی و کارایی بانک ها (۱۳۸۶) اشاره کرد.

همچنین در قوانین عمومی کشور همانند قوانین برنامه های پنج ساله توسعه، قوانین بودجه سالیانه، قانون اجرای سیاست های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی (مصوب ۱۳۸۶ و اصلاحات بعدی آن) و قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور (مصوب ۱۳۹۴) همواره احکامی به موضوعات پولی و بانکی مرتبط بوده است. مجموعه این اقدامات به تعدد و تزاحم قوانین منجر شده است که اصلاح قوانین پولی و بانکی را از این منظر ضروری می کند. از سوی دیگر، ریشه وضعیت فعلی اقتصاد ایران اعم از شاخص های کلان اقتصادی نظیر نرخ رشد، نرخ تورم و نرخ ارز و همچنین شاخص های بانکی مانند زیان انباشته بانک ها، نسبت مطالبات غیرجاری و نسبت کفایت سرمایه تا حدی به نقصان در قوانین پولی و بانکی موجود برمی گردد و این مسئله نیز بیانگر ضرورت اصلاح قوانین نظام بانکی است.

علاوه بر این در طول دهه های گذشته نیز تحولات زیادی چه در حوزه دانش بانکداری و چه در حوزه فرآیندهای بانکی اتفاق افتاده است، به طوری که چهره بانک ها با ظهور فناوری های جدید در حوزه فرآیندهای نظارت بانکی و همینطور عملیات های بانکی کاملا دگرگون شده و این موضوع، اصلاح قوانین بانکی ایران را بیش از پیش ضروری می سازد.

واکنش ها به طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران

مرکز پژوهش ها سپس به بررسی واکنش ها نسبت به طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران می پردازد و آن دسته از نقدهایی را که به کاستی های طرح مجلس اشاره دارد، می پذیرد و معتقد است که باید آنها را در طرح نهایی اصلاح کرد، اما آن دسته از واکنش ها را که اصل طرح را هدف گرفته و لزوم اصلاح نظام بانکی را نفی کرده اند، رد می کند. به گفته این نهاد پژوهشی، برخی دستگاه های دولتی به واسطه ملاحظات و منافع سازمانی خود با طرح فعلی مخالفت می کنند. برای مثال، برخی از وزارتخانه ها به دلیل کاهش تأثیرگذاری خود در فرآیند سیاست گذاری پولی در چارچوب این طرح (به واسطه اصلاح ترکیب هیات عالی نسبت به ترکیب شورای پول و اعتبار) به مخالفت با آن می پردازند. در واقع، همان دلایلی که منشأ عدم ارائه لایحه جامع اصلاح قانون پولی و بانکی ازسوی دولت است، می تواند مبنای مخالفت دولت و یا دستگاه های دولتی با طرح کنونی باشد.

همچنین گروهی از اشخاص غیردولتی مثل برخی از بانک ها به دلیل تعارض احکام طرح با منافع خود، مخالفت های جدی با اصل این طرح دارند، زیرا به دلیل افزایش اختیارات نظارتی بانک مرکزی و کاهش تعارض منافع در ساختار نظارت بر بانک ها، امکان بسیاری از تخلفاتی که در حال حاضر، رواج فراوانی در شبکه بانکی دارد، از میان می رود و این امر باعث محدود شدن اختیارات و منافع کنونی بانک ها و سایر مؤسسات اعتباری می شود.

بخش دیگری از مخالفت ها نیز براساس آخرین پیشنهادهای مطرح شده در حوزه پولی و بانکی و فاصله بانکداری روز دنیا با آنچه در طرح مجلس آمده، بیان می شود. مرکز پژوهش ها در پاسخ به این دسته از انتقادها می گوید که تدوین کنندگان طرح با رجوع به تجربه های موفق دنیا و جدیدترین نظریات علمی، به چارچوب های نهادی کشور مثل قانون اساسی و مصوبات قبلی مجمع تشخیص مصلحت نظام نیز توجه داشته اند. ملاحظه دیگری که از نگاه بازوی کارشناسی مجلس باید به آن توجه شود، شرایط سیاستی و اجرایی کشور و به عبارت معروف، قواعد نانوشته حاکم بر رفتارهای سیاست گذاران و مجریان است که باید در تدوین قانون مورد توجه قرار گیرد.

نگاه نخبگان حوزه و دانشگاه به طرح بانکی مجلس

اما شاید مهمترین منتقدان طرح بانکی مجلس را برخی صاحب نظران حوزوی و دانشگاهی تشکیل می دهند که ایده هایی در زمینه پولی و بانکی، چه در حوزه متعارف و چه در حوزه مطالعات اسلامی در ذهن دارند و معتقدند که طرح جامع بانکداری جمهوری اسلامی ایران نیز باید براساس این ایده ها طراحی شود، ولی از آنجا که به این ایده ها در طرح مجلس پرداخته نشده است، در نتیجه با آن مخالفت می کنند. پیشنهاد این دسته از مخالفان آن است که تصویب این طرح هم اکنون در مجلس متوقف شود و «مطالعات جامعی» درخصوص ایده آنها انجام شود و سپس طرح یا لایحه ای براساس آن نگاشته شود. ازجمله موضوعاتی که این منتقدان در اثبات نظر خود مثال می زنند، موضوع «خلق پول بانکی» است و آنها معتقدند که «خلق پول بانکی» باید در قانون جدید مجلس ساماندهی شود.

نهاد پژوهشی مجلس در پاسخ به این شبهه نیز می گوید: اولا مرکز پژوهش های مجلس از اولین نهادهای پژوهشی است که با انتشار گزارش «ابعاد و پیامدهای خلق پول توسط بانک های تجاری در ایران» در سال ۱۳۹۳ به این موضوع پرداخته است و طرح حاضر نیز با همکاری برخی از نخستین صاحب نظران این حوزه تدوین شده است. ثانیا مطالعات مرتبط با موضوع «خلق پول بانکی» در داخل کشور و حتی در سطح جهانی کماکان در سطح مقدماتی و در حال تکامل است و اختلاف نظرهای جدی هم در بین صاحب نظران اقتصاد متعارف و هم اقتصاد اسلامی درخصوص آن وجود دارد. همچنین تقریبا می توان گفت که مدل ایجابی جایگزین برای این موضوع، به گونه ای که جوانب مختلف موضوع را لحاظ کرده باشد و قابلیت درج در قانون را داشته باشد و سایر ملاحظات قانونگذار را تأمین کند، تاکنون ارائه نشده است.

به اعتقاد مرکز پژوهش ها، مهمترین پاسخی که به این دسته از منتقدان می توان گفت، این است که نمی توان اصلاح اشکالات بیّن و نواقص قانونی موجود را که تمام کارشناسان نظام بانکی بر آنها اتفاق نظر دارند، به تعویق انداخت، به امید اینکه صاحب نظران دانشگاهی و حوزوی به یک طرح سازگار و جامع درخصوص موضوعات بنیادی نظیر «خلق پول بانکی» برسند و پس از آن، اجماع نسبی در میان اندیشمندان و سیاست گذاران و مجریان پیرامون آن به وجود آید؛ ضمن آنکه فرصت اصلاح این طرح در صورت تصویب مجلس دهم در آینده نیز کاملا وجود دارد و رویکردهای بدیل بانکداری متعارف می توانند (و باید) پس از بحث و اجماع نظر کارشناسی، ایده های خود را تبدیل به طرح های تفصیلی و سازگار کرده و در آینده به جامعه علمی و سیاستی عرضه کنند. در این میان، آنچه مهم است، آن است که هیچ کارشناسی از وضع موجود دفاع نمی کند و ضرورت اصلاح قانون و تلاش برای رفع چالش های قانونی بر کسی پوشیده نیست و موکول کردن اصلاحات به آینده به هیچ وجه به صلاح نیست، کمااینکه مرکز پژوهش ها هم با وجود حمایت کلی از این طرح و تأکید بر ضرورت اصلاح فوری قوانین، بر برخی از کاستی ها و نواقص آن، آگاه و ناقد است.

از بهبود استقلال بانک مرکزی تا مقابله با تخلفات بانکی

نهاد پژوهشی مجلس در انتهای این گزارش بار دیگر از کلیات طرح بانکی مجلس دهم دفاع می کند و می گوید: کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی درخصوص اصلاح قوانین حوزه بانکداری و بانک مرکزی، با اصلاح و تجمیع طرح های چهارگانه و لایحه اصلاح قانون پولی و بانکی و علی رغم برخی اشکالات در برخی از احکام، اصلاحات نسبتا زیاد، مهم و قابل دفاعی را در حوزه هایی نظیر بهبود استقلال، کارآمدی، اقتدار و پاسخگویی بانک مرکزی، نظارت بانکی، قواعد حکمرانی و مدیریت بانک ها، برخی از مسائل شرعی بانکداری، مقابله با تخلفات بانکی و پیشگیری از تعارض منافع در نظام بانکی ارائه داده است.

به باور مرکز پژوهش ها، تصویب این طرح و چارچوب های اصلاحی در پیش گرفته شده در آن می تواند ایران را در حوزه قوانین نظام پولی و بانکی چندین و چند گام به پیش ببرد. بر این اساس و با توجه به تجربه کشور در دو دهه گذشته در اصلاح قوانین حوزه پولی و بانکی، آنچه واضح است، این است که نباید هیچ فرصتی را برای اصلاح قانون از دست داد و لازم است در اسرع وقت، این طرح در دستور بررسی صحن علنی مجلس قرار گیرد و در فرصت شش ماهه باقی مانده از عمر مجلس دهم، قوانین حوزه بانکی اصلاح شود.

ارتباط با نویسنده: [email protected]