نظام اداری موجود لباس کهنه وصله‌ای است

در طول زمان و با گسترده‌تر شدن محدوده مسئولیت‌های دولت و ورود آن به صحنه‌های تولید و خدمات، ادارات بدون یك طراحی جامع و بیشتر برحسب نیازهای مقطعی، هم خودشان بزرگ‌تر شده‌اند و هم در كنار آنها، سازمان‌ها و ارگان‌های دیگری به وجود آمده و به آنها اضافه شده‌اند. در نتیجه آن طراحی یكپارچه‌ای را كه در ابتدا وجود داشت و اجزای مختلف آن به‌صورت یك مدل كلان با محدوده و مسئولیت‌های مناسب در كنار هم وظایف مشخصی اجرا می‌كردند، دیگر وجود ندارد. به عبارت دیگر، سازمان‌ها از نظر تعداد و ابعاد فیزیكی و منابع انسانی بزرگ‌تر شده‌اند اما قواعد و موازین حاكم بر آنها به نحوی كه بتوانند به خوبی و در قالب یك سیستم یكپارچه كار كنند، رعایت نشده است.

به گفته رییس انجمن مدیریت کیفیت ایران، در دو دهه اخیر شاهد تغییرات و تحولات بسیاری هستیم كه به‌شدت بر ماهیت سازمان‌های اداری و اقتصادی كشور اعم از دستگاه‌های اجرایی یا بنگاه‌های اقتصادی تاثیر داشته است. یكی از این تحولات، رویكرد جدید به اداره امور كشورها و نقش دولت، به‌خصوص در مسائل اجرایی، نظارتی و كنترلی است. بدین شكل كه در رویكرد قدیمی، سازمان‌های متصدی این‌گونه امور خودشان مستقیما بر نحوه انجام امور نظارت می‌کردند و در صورت مشاهده موارد عدم رعایت مفاد قانونی، در جهت حفظ حقوق شهروندان شخصا وارد عمل می‌شدند.

در‌حالی‌كه امروزه با تغییرات اساسی در نظام حقوقی كشورها و ظهور یا تكمیل قوانینی مثل قانون حمایت از مصرف‌كننده و قانون مسئولیت محصول كه بیشتر بر نظام خود‌اظهاری و خودكنترلی متكی است و همچنین گسترده‌تر و عمیق‌تر شدن قوانین و كنوانسیون‌های بین‌المللی، مانند قوانین حقوق مالكیت معنوی و مشابه آنها، ماهیت مسئولیت‌ها و ساختار سازمان‌های دولتی تغییر اساسی كرده است و بسیاری از وظایف آنها به بخش خصوصی و سازمان‌های واسطه‌ای واگذار شده است و به عبارت دیگر، دولت‌ها بیشتر نقش‌های اداره امور زیربنایی، سیاست‌گذاری، تایید صلاحیت و اعتبار بخشی و استاندارد‌سازی را عهده دار شده‌اند.

به عقیده فرزین انتصاریان، نظام اداری ما باید به‌طور كامل بازنگری شود و با توجه به نیازهای جامعه در ابعاد ملی و بین‌المللی و توجه و استفاده از فناوری‌های روز و بهره‌گیری از شیوه‌های مدیریتی نوین مانند شیوه مدیریت كیفیت كه جایگزین مدیریت كلاسیك شده است و تكنولوژی اطلاعات و ارتباطات به‌عنوان بستر اجرای امور، مهندسی مجدد شود. برای درک بهتر مشکلات و معضلات نظام اداری و مدیریتی در ایران و ضرورت‌ها و چگونگی اصلاح این نظام گفت‌وگویی با فرزین انتصاریان، رییس انجمن مدیریت کیفیت ایران انجام داده‌ایم که در ادامه می‌خوانید.

***

بعضا از سوی کارشناسان و صاحب‌نظران مشکلات و معضلات مختلفی برای نظام اداری و مدیریتی برشمرده می‌شود. از نظر شما مهم‌ترین مشكلات نظام اداری و مدیریتی در ایران چیست؟ 

ابتدا اجازه بدهید كمی به گذشته برگردیم و روند مدیریت نوین را در كشور مرور كنیم. ساختار نظام اداری كشور تا تقریبا پایان دوران حكومت قاجار بر پایه مدیریت تیول‌داری بود و دولت مسئولیت و دخالت جدی در امور جاری جامعه نداشت. در واقع نظام اداری كشور با ورود دكتر میلسپو در اوایل حكومت پهلوی طراحی شد و ما دارای اداراتی شدیم كه پایه وزارتخانه‌های عریض و طویل امروز ما هستند. از همان ابتدا نیز به دلیل طراحی صحیح، ساختار كلان این ادارات كه مدیریت امور كشور را به عهده داشتند از انسجام و یكپارچگی برخوردار بود. حتی اگر امروز نگاهی به ساختمان‌های این ادارات مثل ساختمان كاخ دادگستری و ساختمان كاخ دارایی (بخشی از وزارت اقتصاد كنونی) بیندازیم مشاهده می‌كنیم از یك طراحی كامل و جامع و علمی برخوردارند و هنوز هم جزو بهترین‌ معماری‌های اداری ما به شمار می‌روند. در كنار همین ساختمان‌های زیبا واحدهایی را مشاهده می‌كنیم كه چندین سال بعد به ساختمان‌های اصلی اضافه شده‌اند و علاوه بر اینكه با ساختمان اصلی تناسبی ندارند از معماری مناسبی برای كارهایی كه باید در آنها انجام شود نیز برخوردار نیستند.

متاسفانه همین اتفاق در ساختار و تشكیلات اداری نیز افتاده است. در طول زمان با گسترده‌تر شدن محدوده مسئولیت‌های دولت و ورود آن به صحنه‌های تولید و خدمات، این ادارات بدون یك طراحی جامع و بیشتر برحسب نیازهای مقطعی، هم خودشان بزرگ‌تر شده‌اند و هم در كنار آنها سازمان‌ها و ارگان‌های دیگری به وجود آمده و به آنها اضافه شده‌اند. نتیجه اینكه، آن طراحی یكپارچه‌ای كه در ابتدا وجود داشت و اجزای مختلف آن به‌صورت یك مدل كلان با محدوده و مسئولیت‌های مناسب در كنار هم وظایف مشخصی را اجرا می‌كردند، دیگر وجود ندارد. به عبارت دیگر، سازمان‌ها از نظر تعداد و ابعاد فیزیكی و منابع انسانی بزرگ‌تر شده‌اند اما قواعد و موازین حاكم بر آنها به نحوی كه بتوانند به‌خوبی و در قالب یك سیستم یكپارچه كار كنند، رعایت نشده است. 

نكته دیگر اینكه در دو دهه اخیر ما شاهد تغییرات و تحولات بسیاری هستیم كه به‌شدت بر ماهیت سازمان‌های اداری و اقتصادی كشور اعم از دستگاه‌های اجرایی یا بنگاه‌های اقتصادی تاثیر داشته است. یكی از این تحولات، رویكرد جدید به اداره امور كشورها و نقش دولت، به‌خصوص در مسائل اجرایی، نظارتی و كنترلی است. بدین شكل كه در رویكرد قدیمی، سازمان‌های متصدی این‌گونه امور خودشان مستقیما بر نحوه انجام امور نظارت می‌کردند و در صورت مشاهده موارد عدم رعایت مفاد قانونی، در جهت حفظ حقوق شهروندان شخصا وارد عمل می‌شدند. درحالی‌كه امروزه با تغییرات اساسی در نظام حقوقی كشورها و ظهور یا تكمیل قوانینی مثل قانون حمایت از مصرف‌كننده (Consumer Protection Act)و قـــــانـــــون مسئولیــــت محصــول(Product Liability Act) كه بیشتر بر نظام خود‌اظهاری و خودكنترلی متكی است و همچنین گسترده‌تر شدن و عمیق‌تر شدن قوانین و كنوانسیون‌های بین‌المللی، مانند قوانین حقوق مالكیت معنوی و مشابه آنها، ماهیت مسئولیت‌ها و ساختار سازمان‌های دولتی تغییر اساسی كرده است و بسیاری از وظایف آنها به بخش خصوصی و سازمان‌های واسطه‌ای واگذار شده است و به عبارت دیگر، دولت‌ها بیشتر نقش‌های اداره امور زیربنایی، سیاست‌گذاری، تایید صلاحیت و اعتباربخشی و استاندارد‌سازی را عهده‌دار شده‌اند.

علاوه بر این تغییرات در ماهیت مسئولیت‌ها كه ذكر كردم، نحوه اجرای این امور هم با پیشرفت بسیار سریع فناوری اطلاعات و ارتباطات تغییر اساسی كرده است. این تغییرات كه هر روز ابعاد آن گسترده‌تر هم می‌شود، محیط‌های كاری را از فضاهای فیزیكی به فضای مجازی و بستر انجام امور را از منابع انسانی و تجهیزات مكانیكی به كامپیوتر و وسایل الكترونیكی تغییر داده است. برای مثال بانكداری نوین بدون نیاز به شعبه یعنی مكان فیزیكی و بدون نیاز به كارمند برای انجام امور دریافت و پرداخت، از طریق اینترنت و با استفاده از شخص مشتری به‌عنوان عامل اجرایی و دستگاه‌های خودپرداز، صورت می‌گیرد. انجام امور اداری دیگر از قبیل اموری كه در شهرداری‌ها، سازمان‌های آب و برق و غیره صورت می‌گیرد نیز چنین روند مشابهی را دارد.

برای اصلاح نظام اداری و انطباق آن با شرایطی كه ذكر كردید چه پیشنهادی دارید؟

مسلما مواردی كه ذکر شد ضرورت بازنگری در ساختار نظام اداری كشور را با رویكرد جدید و با نگاه عمیق و یكپارچه و مبتنی بر دانش و فناوری روز، اجتناب‌ناپذیر می‌سازد. متاسفانه و همان‌طور كه عرض كردم، نظام اداری كشور از زمان دكتر میلسپو تاكنون با یك نگاه یكپارچه و در قالب یك سیستم هماهنگ مورد بازنگری كلی قرار نگرفته است و لذا می‌توان گفت كه نظام اداری موجود مثل لباس كهنه‌ای است كه سوراخ‌ها و پوسیدگی‌های آن‌را با تكه‌هایی كه اغلب همرنگ نیستند وصله زده‌ایم و برحسب ضرورت اندازه آن ‌را گشاد و تنگ كرده‌ایم. مسلما چنین لباسی نه زیباست و نه كارآمد.

به طور خلاصه پاسخ كوتاه به این سوال شما، بازنگری طراحی و مهندسی مجدد است. نظام اداری ما باید به‌طور كامل بازنگری شود و با توجه به نیازهای جامعه در ابعاد ملی و بین‌المللی و توجه و استفاده از فناوری‌های روز و بهره‌گیری از شیوه‌های مدیریتی نوین مانند شیوه مدیریت كیفیت كه جایگزین مدیریت كلاسیك شده است و تكنولوژی اطلاعات و ارتباطات به‌عنوان بستر اجرای امور، مهندسی مجدد شود.

اشاره کردید که باید نظام اداری به‌طور کامل بازنگری و مهندسی مجدد شود. برای انجام مهندسی مجدد چه مراحلی را پیشنهاد می‌كنید؟

مثل هر كار طراحی باید ابتدا محیط داخلی و خارجی را از نو شناسایی و تحلیل كرد. لازم است در این تحلیل همه امور را در قالب یك سیستم یكپارچه دید و در همین مسیر كلیه تحولات كلان و روند آنها را مورد شناسایی قرار داد. در مرحله بعدی باید طرح مفهومی نظام اداری كشور تهیه شود و جایگاه، مسئولیت‌ها و وظایف عوامل مختلف و ارتباط آنها با یكدیگر تعریف شود و به‌خصوص بستر قانونی مناسبی كه بتواند شرایط لازم را برای اجرای وظایف این عوامل به وجود آورد، تعیین شود.

در ادامه این مرحله، طرح تفصیلی‌تر این مدل باید با شرح و بسط بیشتر، تشكیلات اداری لازم و زیرساخت‌های مورد نیاز را تعریف و مختصات آنها را تعیین کند. بعد از تهیه طرح جامع كه حتما باید با استفاده از بهترین و باتجربه‌ترین متخصصان آگاه به نظام‌های مدیریتی روز و فناوری‌های جدید دنیا صورت گیرد، زمان تهیه طرح و نقشه برای دوران انتقال می‌رسد. این موضوع شاید از خود طرح جامع مهم‌تر باشد زیرا چنانچه طرح انتقالی به‌خوبی نتواند دوران انتقال و مسائل آن را تشریح و تبیین کند مانند هزاران طرح‌ مشابه كه به دلیل ایجاد مشكلات جانبی در بین راه نیمه‌كاره رها شده است، نیمه‌كاره باقی خواهد ماند و فقط آثار آن به‌صورت وصله‌ای روی وصله‌های دیگر بر بدنه كهنه نظام اداری موجود كشور سنگینی خواهد كرد.این طرح انتقالی باید در خود راهكارهایی را داشته باشد كه بدون تاثیر سوء بر روند امور جاری، بتواند تغییرات لازم را به‌صورت خود‌به‌خودی به وجود آورد. به‌خصوص وقتی كه این تحولات از بنای چند ساختمان و خرید و تهیه مقداری تجهیزات فراتر رفته و بر ساختار جامعه اداری و مدیریتی تاثیر ‌گذارد.

متاسفانه به‌طور سنتی موضوع داشتن طرح برای دوران گذر چیزی است كه در انجام تحولات و تغییرات ساختاری در نظام اداری به آن چندان توجهی نمی‌شود. برای مثال، زمانی كه یك وزارتخانه جدید ایجاد می‌شود یا دو یا چند وزارتخانه در یكدیگر ادغام می‌شوند، هیچ‌گونه برنامه انتقالی و زمان‌بندی مشخصی برای فعالیت‌های ایجاد یا ادغام و مشكلات احتمالی و راه‌حل برطرف كردن آنها قبل از شروع اقدامات اجرایی تهیه نمی‌شود و به محض تصویب موضوع در مجلس، یك وزیر یا مدیر یا رییس انتخاب می‌شود و مسئولیت‌ انجام امور اجرایی لازم برای ایجاد یا ادغام این وزارتخانه‌ها یا سازمان‌ها در كنار وظایف اجرایی دیگر كه به‌هرحال تعطیل‌پذیر نیست، به او واگذار می‌شود. شما خودتان می‌توانید مثال‌های متعددی را در ذهن‌تان مرور كنید و مشكلاتی را كه در این راستا به وجود آمده است مجسم كنید.

در این طرح انتقالی باید راهكارهایی دیده شود كه در قالب مكانیزم‌های خاصی تغییرات را به‌صورت خود‌به‌خودی یا در قالب پروژه‌های مشخص به وجود آورد. مسئله طراحی مكانیزم‌ها و راهكارها خود جای تأمل بسیار دارد. هر مكانیزم باید مشابه یك دستگاه یا ماشین مكانیكی، اجزای خاص خود را داشته و به‌خوبی كار كند. اگر یكی از اجزای ماشین وجود نداشته باشد یا به‌خوبی كار نكند قطعا ماشین از كار خواهد افتاد.

در مورد ساختار برنامه‌های توسعه کشور چه نظری دارید و فکر می‌کنید در این برنامه‌ها چه نقص‌هایی برای تحول نظام اداری و مدیریتی وجود دارد؟

خوشبختانه در سال‌های اخیر اقدامات بسیار خوب و چشمگیری در جهت تدوین برنامه صورت گرفته كه مهم‌ترین آنها تدوین چشم‌انداز 20ساله و قانون برنامه چهارم توسعه است. به موازات این اقدامات به بسترسازی هم توجه شده است؛ از جمله تفسیر اصل چهل و چهارم قانون اساسی. اما آنچه این برنامه‌ها اعلام می‌كنند مجموعه‌ای از چه‌بشودها است كه بسیار مترقیانه مطرح شده ولی آنچه در برنامه وجود ندارد یا حضور آن كمرنگ است راهكارها و مكانیزم‌های اجرایی است كه بتواند این تحولات را به وجود آورد. به عبارت دیگر، پشت سر چه‌بشودها كه توسط سیاست‌گذاران و مدیران ارائه می‌شود، باید چگونه بشودها توسط كارشناسان و مشاوران ارائه شود وگرنه تجارب سال‌های گذشته تكرار خواهد شد.

نظر شما در مورد برنامه‌های تحول به‌عنوان راهكار و مكانیزم چیست؟

تاکنون در مقاطعی برنامه‌های تحول در كشور توسط معاونت منابع انسانی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی یا ارگان‌های دیگر تهیه شده است که بعضا جهشی به پیش محسوب می‌شود اما متاسفانه با وجود تلاش‌های بسیار زیادی كه سازمان‌ها در این زمینه انجام داده‌اند، كه همگی جای تقدیر دارد، به دلیل همان مسائل ساختاری و نبود مكانیزم‌های مناسب در درون این برنامه كه بتواند با عوامل بیرونی در قالب یك سیستم كار كنند موجب شده است كه بعضی از این طرح‌ها به‌خوبی عمل نكنند. برای مثال ارتباط این طرح‌ها با برنامه‌های توسعه و بودجه‌های جاری معلوم نیست و با یكدیگر تعامل چندانی ندارند.

از طرف دیگر مكانیزم اجرایی و بستر قانونی كه بتواند به‌صورت خود‌به‌خودی و به شكل اتوماتیك این طرح‌ها را به ثمر برسـاند مشخص نیست. بــرای مثـــال در اغلـــب طرح‌ها از جمله طـــرح منطقی كردن اندازه دولت هیچ‌گونه مكانیزمی جدا از مكانیزم‌های سنتی، مانند مصوبه، بخشنامه، آیین‌نامه، شورا و كمیته و امثالهم كه سال‌هاست عدم كارایی آنها برای انجام تحولات گسترده و زیربنایی معلوم شده در آنها لحاظ نشده است. به‌طور خلاصه، برنامه‌های تحول نظام اداری با دو محدودیت اساسی مواجه شده كه اول فقدان مكانیزم‌ها و ساز‌و‌كارهای كارآمد است و دوم اجرای ضعیف این برنامه‌ها در دستگاه‌های اداری توسط مدیران و كاركنان كم‌توان و كم‌انگیزه است.

یکی دیگر از اقدامات مهمی که در گذشته انجام شده است در سال 1380 در ادامه برگزاری دومین کنفرانس بین‌المللی مدیریت کیفیت در تهران صدور مصوبه شماره 13/180/ط مورخ 29/3/1380 شورای‌عالی اداری است که بنا به پیشنهاد مرکز توسعه فناوری و نوسازی اداری در سازمان برنامه و بودجه وقت صورت گرفت و طی آن استقرار نظام بومی مدیریت کیفیت در دستگاه‌ها و واحدهای خدماتی دولت و تدوین استانداردهای ملی کیفیت خدمات در بخش دولتی و عمومی الزامی شد و برای نظارت بر انجام آن هم کمیته تخصصی نیز طراحی شد که من هم یکی از اعضا کمیته بودم. اما متاسفانه به دلیل تغییر دولت و انحلال سازمان برنامه این مصوبه هرگز اجرا نشد.

برای واقع شدن چه‌بشودها در بستر چگونه بشودها باید چه اقداماتی در آینده انجام شود؟

در جمع‌بندی موضوعاتی که ذکر شد باید بگویم كه برای اصلاح نظام اداری كشور باید به طراحی اساسی و مهندسی مجدد ساختار و اجزای نظام اداری كشور پرداخته شود و ضمن انجام این طراحی، به موضوع طراحی دوران گذر و مسیر انتقال نیز، به طور خاص توجه شود. امیدوارم به موازات اقدامات در حال انجام توسط دولت تدبیر و امید برای حل معضلات سیاسی و اقتصادی کشور، به موضوع تحول در نظام اداری براساس مصوبه فوق‌الذکر که قدم بزرگی در این راستا به حساب می‌آید بذل توجه شده و در برنامه ششم توسعه از این مصوبه نیز استفاده شود تا در آینده شاهد واقع شدن چه‌بشود‌ها در بستر چگونه بشودها باشیم.