لغو یا تعلیق مجوز فعالیت بانک ها

آیا می توان مجوز فعالیت یک بانک و مؤسسه اعتباری را تعلیق یا لغو کرد و به حیات بانکی آن خاتمه داد؟ در صورت پاسخ مثبت آیا این کار بایستی مستند به تصمیم بانک مرکزی باشد یا متکی به رأی قطعی مراجع قضایی؟ نکته حقوقی موضوع اینجاست که لغو یا تعلیق موقت مجوز فعالیت یا مجوز تأسیس یک بانک و مؤسسه اعتباری از نظر حقوقی ماهیتا نوعی مجازات انتظامی در قبال تخلفات آن بانک است، یا تدبیر و تصمیم انتظامی بانک مرکزی در مقام تنظیم گری فعالیت بانک ها؟

پاسخ به این پرسش هرچه که باشد، در این زمینه باید به این نکته اساسی توجه داشت که لغو یا تعلیق مجوز فعالیت بانک، آثاری متفاوت بر حقوق کارکنان، سپرده گذاران و صاحبان سهام بانک لغو مجوز شده خواهد داشت. لغو یا تعلیق مجوز فعالیت یک بانک و مؤسسه اعتباری در واقع، ازکارانداختن دائم یا موقت موتور محرکه آن بانک است. اما بدون شک، دود این تصمیم چشمان کارکنان، سپرده گذاران و سهامداران شرکت های وابسته به آن بانک را نوازش خواهد داد؛ همانگونه که ادغام بانک ها نیز تقریبا چنین آثاری دارد و زیاد دور نیست. نگاهی هرچند گذرا به مشکلات پرسنل و کارکنان و سهامداران چند بانک و مؤسسه اعتباری خصوصی ادغام شده در بانک دولتی سپه، تصویری گویا از آثار منفی ادغام و توقف فعالیت بانک ها و تشکیل یک بانک فربه دولتی با هزاران پرسنل و صدها شعبه غیرضرور ارائه می دهد؛ بنابراین مرجع قانونی تصمیم گیرنده نیز قاعدتا نبایستی بدون انجام کارشناسی لازم و توجه به آثار منفی لغو یا تعلیق مجوز فعالیت بانک ها در حقوق کارکنان، سهامداران و سپرده گذاران، ناگهان مجوز تأسیس یا مجوز فعالیت یک بانک و مؤسسه اعتباری را لغو یا تعلیق نماید، اما در عین حال واقعیت را نمی توان کتمان نمود. به هرحال در صنعت بانکداری در بعضی مواقع متوسل شدن به تعلیق یا لغو مجوز فعالیت یک بانک و مؤسسه اعتباری ضرورت پیدا می کند و گریزی از آن نیست؛ زیرا ادامه فعالیت بانک های بحران زده و ناکارآمد، نوعی اخلال در نظام پولی و بانکی کشور را در پی خواهد داشت. سرطان را باید درمان کرد، خواه با شیمی درمانی خواه با جراحی سخت. از دید کلی، بانک مرکزی در اکثر کشورها، نهادی مستقل و ناظر بر عملکرد بانک هاست و می تواند مستقل از سیاست های دولت در امور بانکی سیاستگذاری، تنظیم گری و مداخله نماید، اما تصور می کنم در بحث بانکداری مهمتر از اقتدار، استقلال بانک مرکزی است که در قانون اخیر، استقلال بانک مرکزی چندان که باید و شاید رعایت نشده و بانک مرکزی به صورت تمام وکمال در اختیار دولت قرار گرفته است. پس براساس قانون مورد اشاره به نظر می رسد در نهایت این دولت است که از طریق بانک مرکزی در مورد انحلال و ادغام یا لغو مجوز فعالیت یک بانک تصمیم می گیرد.

در قانون جدید بانک مرکزی، «جلوگیری از بروز تخلف توسط اشخاص تحت نظارت همچنین تنبیه اشخاص تحت نظارت که مرتکب تخلف می شوند» و تنظیم گری نظام پرداخت برعهده بانک مرکزی گذاشته شده است. در بند 5 ماده 8 آن، «اتخاذ تصمیم درخصوص صدور، تمدید و لغو مجوز تأسیس و همچنین مجوز فعالیت بانک» در صلاحیت هیأت عالی بانک مرکزی گذاشته شده بود، اما در اصلاح بعدی قانون ظاهرا بند 5 ماده 8 از این قانون حذف شده است. پس با این حذف اکنون بانک مرکزی (در قانون بانک مرکزی) قانونا برای لغو یا تعلیق مجوز تأسیس یا مجوز فعالیت بانک ها و مؤسسات اعتباری فاقد اختیارات قانونی است. با این حال، دولت برای جبران این نقص قانونی در لایحه پیشنهادی برنامه هفتم توسعه، اختیارات متنوع و بسیار وسیعی برای بانک مرکزی در مقام تنظیم گری بانک ها و مؤسسات اعتباری و برخورد با تخلفات پولی و بانکی پیش بینی کرده است. در بند «ت» ماده 8 لایحه مورد اشاره آمده است که «بانک مرکزی حسب مورد با تصویب شورای پول و اعتبار یا رأی قطعی هیأت انتظامی و یا هیأت انتظامی تجدیدنظر، با هدف ساماندهی بانک ها و مؤسسات اعتباری، از اختیارات ذیل برخوردار است: لغو مجوز فعالیت بانک، مؤسسه اعتباری غیربانکی یا شعبه بانک خارجی» و همچنین «عزل اعضای هیأت مدیره، هیأت عامل، مدیرعامل، قائم مقام مدیرعامل و مدیران مؤثر.»

برمبنای نظریات بانک مرکزی قرار است برای تاسیس و راه اندازی یک بانک، دو مجوز صادر شود: مجوز تاسیس و مجوز فعالیت. پس براساس لایحه پیشنهادی برنامه هفتم، بانک مرکزی فقط در مورد لغو یا تعلیق مجوز فعالیت یک بانک و مؤسسه اعتباری می تواند تصمیم بگیرد و این اختیار قانونی شامل مجوز تأسیس آن بانک نخواهد بود. از آن طرف، کمیسیون اقتصادی مجلس نیز طرحی 90 ماده ای راجع به بانکداری در دست بررسی دارد که در ماده 80 آن آمده است: «مؤسسات اعتباری دارای مجوز تأسیس، برای فعالیت در نظام بانکی باید از بانک مرکزی مجوز فعالیت دریافت کنند. در صورت اقدام به فعالیت در نظام بانکی بدون دریافت مجوز فعالیت، مجوز تأسیس مؤسسه اعتباری لغو و مرتکب مشمول مجازات های مذکور در بند (پ) ماده ۳۷ قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مصوب... می شود.»

از دید مقایسه ای در حقوق جزا، لغو مجوز فعالیت بانک ها مانند صدور حکم اعدام برای مجرمان است. همانگونه که مجازات اعدام به حیات و زندگی مجرمان خاتمه می دهد، لغو مجوز تاسیس یا مجوز فعالیت یک بانک نیز به حیات و فعالیت بانک لغو مجوز شده خاتمه می دهد. به طور طبیعی، خاتمه فعالیت یک بانک و مؤسسه اعتباری، آوارگی شغلی و بیکاری صدها بلکه هزاران نفر از کارکنان آن بانک را به دنبال خواهد داشت. افزون بر آن، لغو مجوز فعالیت همچنین سرمایه سهامداران را به مخاطره می اندازد و موجب دلواپسی سپرده گذاران آن بانک نیز خواهد شد.. پس بایستی تشریفات قانونی صدور حکم لغو مجوز فعالیت بانک ها را حسابی افزایش داد و در اعمال لغو یا تعلیق مجوز فعالیت بانک ها، نهایت احتیاط را به خرج داد.

در مجموع، در مورد مرجع صالح برای لغو یا تعلیق مجوز فعالیت بانک ها و مؤسسات اعتباری، گزینه های زیر متصور است:

* انحصار لغو یا تعلیق مجوز فعالیت بانک به رأی قطعی مراجع قضایی بنابه درخواست بانک مرکزی.

* انحصار لغو یا تعلیق مجوز فعالیت بانک به شورای پول و اعتبار (یا هیأت عالی بانک مرکزی در صورت تصویب نهایی قانون بانک مرکزی) بنابه درخواست هیأت عامل بانک مرکزی.

* انحصار لغو یا تعلیق مجوز فعالیت بانک به هیأت انتظامی بانک مرکزی بنابه درخواست هیأت عامل بانک مرکزی قابل اعتراض در دیوان عدالت اداری.

در مورد گزینه اول، یعنی رأی قطعی مراجع قضایی باید توجه داشت که صلاحیت مراجع قضایی عام و گسترده است؛ بنابراین اگر درخواست انحلال یا لغو مجوز یک بانک به قوه قضائیه داده شود ممکن است مرجع قضایی ذی ربط صلاحیت قانونی خود برای رسیدگی قضایی به این گونه پرونده ها را احراز کند؛ مگر آنکه در قانون درخواست انحلال یا لغو مجوز بانک صراحتا موکول به درخواست بانک مرکزی شده باشد، اما اگر اختیار لغو یا تعلیق مجوز فعالیت بانک هم زمان هم به بانک مرکزی و هم به هیأت انتظامی سپرده شده باشد، در این وضعیت امکان موازی کاری و تعارض بین رأی قطعی هیأت انتظامی و تصمیم بانک مرکزی دور از انتظار نخواهد بود. تصمیم بانک مرکزی به هرحال تصمیم اداری ناظر قانونی بانک هاست، اما تصمیم هیأت انتظامی بانک مرکزی نتیجه بررسی و تصمیم یک مرجع شبه قضایی در قالب رأی خواهد بود. این رأی می تواند در هیأت تجدیدنظر انتظامی بانک مرکزی یا دیوان عدالت اداری قابل تجدیدنظر باشد. در نتیجه در تحلیل اختیارات پیش بینی شده برای بانک مرکزی در لایحه برنامه هفتم توسعه بایستی به این نکته اساسی توجه داشت که بانک مرکزی برای نظارت کارا و مؤثر بر فعالیت بانک ها و مؤسسات اعتباری باید از اقتدار قانونی لازم برخوردار باشد. در این مطلب هیچ بحثی نیست، اما از جنبه حقوقی پرسش آن است که آیا منطقی است لغو مجوز فعالیت بانک ها یا عزل مدیران آن به طور هم زمان هم به شورای پول و اعتبار و هم به هیأت انتظامی بانک مرکزی واگذار شود؟

از نظر مبانی حقوقی، پاسخ به این پرسش منفی است. منطقی نیست که هم زمان هم شورای پول و اعتبار و هم هیأت انتظامی به طور هم عرض صلاحیت لغو یا تعلیق مجوز فعالیت بانک ها و مؤسسات اعتباری را داشته باشند؛ چراکه در این حالت امکان تعارض تصمیمات یا وجود رویه های متفاوت شورای پول و اعتبار و هیأت انتظامی بانک مرکزی بسیار امکان پذیر خواهد بود. در حال حاضر شورای پول و اعتبار، عالی ترین مرجع بانکی کشور با ترکیبی کامل فراقوه ای است. شأن قانونی شورای پول و اعتبار، صرفا سیاستگذاری در امور بانکی است.

همانطور که گفته شد، در بند 5 ماده 8 قانون جدید بانک مرکزی که هنوز به تصویب نهایی نرسیده است و در راه شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام است، یکی از وظایف هیأت عالی نظارت «اتخاذ تصمیم درخصوص تعلیق، تمدید و لغو مجوز فعالیت مؤسسات اعتباری» تعیین شده است، اما شورای نگهبان در نظریه مورخ 8 دی ماه 1401 بر این بند از ماده 8 قانون بانکداری «از حیث عدم تعیین ضابطه مشخص برای صدور، تعلیق، تمدید و لغو مجوز تأسیس یا مجوز فعالیت مؤسسات اعتباری ابهام دارد» ایراد گرفته است. 

افزون بر آن، در ماده 23 همین قانون به معاون تنظیم گری بانک مرکزی اجازه داده شده است که از هیأت انتظامی بانک مرکزی درخواست تعلیق یا لغو مجوز اشخاص تحت نظارت متخلف (به غیر از مؤسسات اعتباری) کند. بدین ترتیب، نوعی آشفتگی در مورد موضوع مهم لغو یا تعلیق مجوز فعالیت مؤسسات اعتباری در قانون بانک مرکزی و لایحه برنامه هفتم توسعه به چشم می خورد. در یک لایحه «لغو مجوز فعالیت بانک، مؤسسه اعتباری غیربانکی یا شعبه بانک خارجی» به طور هم زمان هم در اختیار بانک مرکزی و هم هیأت انتظامی قرار می گیرد؛ درحالی که در قانون بانک مرکزی، «اتخاذ تصمیم درخصوص صدور، تعلیق، تمدید و لغو مجوز فعالیت مؤسسات اعتباری» هم به بانک مرکزی و هم به هیأت انتظامی داده شده است. همچنین در ماده 8 طرح بانکداری پیشنهادی کمیسیون اقتصادی مجلس در مورد انحلال موسسات اعتباری آمده است: «الف. در صورتی که:

1-مؤسسه اعتباری با استفاده از هیچ یک از روش های گزیر که در مواد قبل گفته شد، قابل گزیر نباشد؛

2-یا در نتیجه اجرای روش های سوم و چهارم (موضوع مواد 77 و 78) بخشی از دارایی ها و دیون آن به مؤسسه اعتباری انتقالی یا شرکت مدیریت دارایی ها منتقل شده و بخش دیگر، قابل گزیر نباشد،

هیأت اجرایی گزیر موظف است پیشنهاد انحلال مؤسسه اعتباری در حال گزیر –یا بخش باقیمانده آن، حسب مورد - را به هیأت عالی ارائه کند.

ب. در صورت تصویب انحلال مؤسسه اعتباری در حال گزیر توسط هیأت عالی، مراتب توسط بانک مرکزی جهت ثبت به مرجع ثبت شرکت ها اعلام می شود.

پ. در صورتی که به تشخیص هیأت عالی، دارایی های مؤسسه اعتباری درحال گزیر یا بخش باقیمانده آن کمتر از بدهی های آن باشد، بانک مرکزی باید همزمان با ارسال مصوبه هیأت عالی به مرجع ثبت شرکت ها، درخواست ورشکستگی مؤسسه اعتباری در حال گزیر را به قوه قضائیه ارسال کند.

تبصره-دادخواست ورشکستگی مؤسسات اعتباری، بدون تأیید هیأت عالی در مراجع قضائی پذیرفته نمی شود.»

با توجه به مقررات پیشنهادی به نظر می رسد لغو مجوز فعالیت یا عزل هیأت مدیره بانک ها در واقع، نوعی مجازات در قبال عملکرد نامطلوب پولی و بانکی است. پس در این میانه یکی باید مدعی تخلف بانک و مؤسسه اعتباری باشد و دیگری یک مرجع صالح قانونی که حرف های دو طرف دعوی را بشنود و آنگاه به داوری و قضاوت بنشیند و در صورت احراز تخلف بر متخلف یا متخلفان مجازات قانونی اعمال کند. بدون تردید این مرجع قانونی، شورای پول و اعتبار نیست؛ زیرا در صلاحیت های قانونی این شورا، اعمال مجازات بر بانک ها و مؤسسات اعتباری پیش بینی نشده است.

سخن پایانی آنکه، لغو یا تعلیق مجوز فعالیت یک بانک بسیار مهم است، اما در صنعت بانکداری، متوسل شدن به لغو مجوز تأسیس یا مجوز فعالیت یک بانک و مؤسسه اعتباری، اولین راه حل نیست بلکه معمولا آخرین راه حل است و آن هم برای زمانی است که امیدها برای اصلاح و بهبودی یک بانک به ناامیدی تبدیل شده است. در طرح بانکداری کمیسیون اقتصادی مجلس، فصل دوازدهم (مواد 66 تا 90) به تبیین مقررات مربوط به بازسازی و گزیر و انحلال مؤسسات اعتباری اختصاص پیدا کرده است. بنابراین بند 5 ماده 8 لایحه پیشنهادی برنامه هفتم توسعه دایر بر «اتخاذ تصمیم درخصوص صدور، تمدید و لغو مجوز تأسیس همچنین مجوز فعالیت بانک» از دو جهت دارای اشکال اساسی است:

اول؛ اینکه به طور هم عرض هم به شورای پول و اعتبار و هم به هیأت انتظامی اختیار لغو یا تعلیق مجوز فعالیت بانک ها را داده است. بلاتکلیفی و موازی کاری در این حالت دور از انتظار نیست.

دوم؛ اینکه قبل از تصویب طرح بانکداری که توسط کمیسیون اقتصادی مجلس تهیه شده و در آن، مقررات راجع به بازسازی و گزیر مؤسسات اعتباری به طور کامل پیش بینی شده است، در لایحه برنامه هفتم توسعه اختیار لغو یا تعلیق مجوز فعالیت مؤسسات اعتباری را بدون هیج شرط و شروطی و به طور علی الاطلاق به بانک مرکزی داده است. این موضوع می تواند امکان لغو مجوز فعالیت بانک ها و مؤسسات اعتباری را علی الاطلاق و بدون هیچ دلایل متقن و بی آنکه وضعیت آن بانک به مرحله بحران رسیده باشد، فراهم آورد.

بنابراین مناسب است که برای رفع این آشفتگی قانونی، موضوع «لغو یا تعلیق مجوز تأسیس یا مجوز فعالیت مؤسسات اعتباری» از برنامه هفتم توسعه حذف و موکول به تصویب نهایی طرح 90 ماده‎ای بانکداری کمیسیون اقتصادی مجلس شود. آشفتگی در تصویب قوانین به ویژه قوانین حوزه بانکی به مصلحت مردم نخواهد بود.