اصلاح نظام بانکی همراه با مصونیت قضایی

برنامه هفتم توسعه بالاخره هفته پیش – یکشنبه 28 خردادماه 1402 - با حضور رئیس جمهوری تسلیم مجلس شد تا خط و مشی توسعه کشور در پنج سال آینده مشخص شود. نکات مثبتی در مورد مباحث بانکی در لایحه برنامه هفتم توسعه پیش بینی شده است؛ از جمله در بند «پ» ماده 10 لایحه مقرر شده است: «هرگونه تکلیف جدید نظام بانکی مبنی پرداخت تسهیلات، بخشش سود، جرائم و وجه التزام، تهاتر و بدهی بانکی، اشخاص و انتقال دولت به بانک مرکزی ممنوع است.» گرچه در این ماده بازتاب یا نتیجه قانونی تخلف از ممنوعیت های موردنظر دولت مشخص نشده و این نقص عمده، راه را برای تخلف از آن هموار خواهد ساخت، اما محتوای آن نشان می دهد که دولت و بانک مرکزی عزم خود را جزم کرده اند که از تحمیل پرداخت تسهیلات دستوری یا تسهیلات با نرخ پایین تر از نرخ مصوب بانک مرکزی و همچنین بخشش سود و جرائم بانکی جلوگیری کنند. به هر حال، اگر مفاد این ماده از قانون برنامه هفتم توسعه به خوبی اجرا شود، بانک ها باید اطمینان خاطر داشته باشند که منابع و دارایی های آنان مورد گذشت و بخشش غیرقانونی قرار نخواهد گرفت. افزون بر این موارد، همچنین فصل دوم این برنامه به اصلاح نظام بانکی و مهار تورم اختصاص پیدا کرده است. در این برنامه پیش بینی شده است که در سایه اجرای سیاست های برنامه توسعه هفتم، ناترازی بانک ها سالانه 20 درصد کاهش یابد. در ماده 8 این برنامه به منظور اصلاح ناترازی بانک ها مقرر شده است: «بانک ها و موسسات اعتباری با نسبت سرمایه زیر 8 درصد با هدف بهبود نسبت مذکور ظرف یک ماه پس از ابلاغ برنامه مکلف به ارائه برنامه افزایش سرمایه نقدی و سایر روش های مورد تأیید هستند.»

در همین زمینه، این سوال مطرح می شود که منابع لازم برای افزایش سرمایه بانک های ناتراز چگونه باید تأمین شود؟ پاسخ این پرسش در مورد بانک های دولتی روشن است. در لایحه دولت پیش بینی شده است که شورای اقتصاد می بایستی منابع لازم در قانون بودجه را پیش بینی نماید تا بانک های دولتی بتوانند افزایش سرمایه دهند، اما در مورد بانک های خصوصی، منابع لازم برای رفع ناترازی بایستی توسط سهامداران تأمین شود. حال سوال این است که آیا سهامداران بانک های خصوصی قادر به تأمین سرمایه موردنیاز برای افزایش سرمایه بانک و رفع ناترازی آن هستند؟ پاسخ این پرسش را بایستی خود بانک های خصوصی ارائه دهند؛ آنان که باید بیماری ناترازی بانک را با افزایش سرمایه درمان کنند، وگرنه در صورت عدم افزایش سرمایه مشمول مقررات سختگیرانه ای خواهند شد و ممکن است تا مرز فروپاشی و انحلال یا ادغام پیش روند. واقعیت آن است که در شرایط فعلی، اصلاح ناترازی بانک های دولتی و خصوصی بسیار ضروری است. تسهیلات تکلیفی در کنار تسهیلات فرمایشی، وجوه مطالبات معوق همراه با افزایش وحشتناک هزینه های عملیاتی و تامین و تجهیز منابع بانک ها به شدت به ناترازی شبکه بانکی دامن زده و توان تسهیلات دهی بانک ها را کاهش داده است، اما در این زمینه باید به این نکته اساسی توجه داشت که اگر برای تأمین منابع سرمایه ای بانک های دولتی چاره ای اندیشه شود؛ ولی بانک های خصوصی از این موقعیت بی نصیب بمانند، این امر در جامعه بدان مفهوم تلقی خواهد شد که کم کم مقدمه و زمینه سازی های قانونی لازم برای کوچک سازی شبکه بانک های خصوصی و افزایش سرمایه بانک های دولتی فراهم می شود.

در همین زمینه همچنین در لایحه پیشنهادی دولت مقرر شده است که شش ماه پس از ابلاغ برنامه هفتم توسعه، اساسنامه و ضوابط ناظر بر تأسیس فعالیت و انحلال «شرکت مدیریت دارایی ها» و نحوه قیمت گذاری دارایی های بانک ها و موسسات اعتباری ناتراز مشخص می شود که در نهایت بایستی به تصویب شورای پول و اعتبار برسد. افزون بر آن، در بند «پ» ماده 8 لایحه برنامه هفتم توسعه مقرر شده است که «مراجع قضایی و غیرقضایی نمی توانند با شکایت سهامداران، مدیران و یا سایر اشخاص اقدامات «شرکت مدیریت دارایی ها» را متوقف یا بلااثر نمایند. چنانچه اشخاص نامبرده به موجب رأی قطعی دادگاه متضرر شناخته شوند، خسارات وارده در حدود مقرر در قانون یا حکم قطعی دادگاه صرفا به صورت مالی توسط بانک مرکزی جبران می شود.» همچنین در بند «چ» ماده 17 لایحه دولت آمده است که «طرح هرگونه دعوی که منشأ آن اقدامات نظارتی مربوط به حل و فصل مالی درخصوص بانک ها و موسسات اعتباری غیربانکی از سوی بانک باشد باید به طرفیت بانک مزبور صورت پذیرد و افراد موثر در این اقدامات را نمی توان طرف دعوی قرار داد. در مواردی که به تشخیص مرجع قضایی، اقدامات نظارتی بانک مرکزی موجب واردشدن خسارت به طرف دعوی شده باشد و خسارت مذکور حسب تشخیص دادگاه ناشی از تقصیر مدیران یا کارکنان بانک مرکزی باشد، خسارت وارده توسط بانک مرکزی جبران می شود و متعاقبا بانک مرکزی مکلف است حسب مورد از طریق هیأت رسیدگی به تخلفات اداری یا دستگاه قضایی نسبت به استیفای منافع عمومی از مقصرین اقدام نماید.» آیا از طریق هیأت تخلفات می توان استیفای منافع عمومی کرد؟ مگر هیأت های رسیدگی به تخلفات اداری، مرجعی برای استیفای منافع عمومی از مقصران دولتی است؟!

در نگارش متن مواد مورد اشاره، اوج افراط گرایی به خوبی قابل مشاهده است؛ زیرا در قانون اساسی در مورد وظایف و مأموریت های رسمی قوه قضائیه گفته شده است: «قوه قضائیه قوه ای است‏ مستقل که پشتیبان حقوق فردی و اجتماعی و مسئول تحقق بخشیدن به عدالت و عهده دار وظایف زیر است‏:

1-رسیدگی‏ و صدور حکم‏ در مورد تظلمات‏، تعدیات‏، شکایات‏، حل وفصل دعاوی‏ و رفع خصومت و اخذ تصمیم‏ و اقدام‏ لازم‏ در آن‏ قسمت‏ از امور حسبیه‏ که‏ قانون‏ معین‏ می کند.

2-احیای‏ حقوق‏ عامه‏ و گسترش‏ عدل‏ و آزادی های مشروع‏.

3-نظارت‏ بر حسن‏ اجرای‏ قوانین‏.

4-کشف‏ جرم‏ و تعقیب‏ مجازات‏ و تعزیر مجرمین‏ و اجرای‏ حدود و مقررات‏ مدون جزایی اسلام‏.

5-اقدام‏ مناسب‏ برای‏ پیشگیری‏ از وقوع‏ جرم‏ و اصلاح‏ مجرمین‏.»

حال با این صراحت قانون اساسی چگونه می توان مراجع قضایی کشور را از رسیدگی به اقدامات و تصمیمات بانک مرکزی و اقدامات «شرکت مدیریت دارایی ها» منع کرد و مدیران ذی ربط را در حاشیه امن مصونیت قضایی قرار داد و حتی خسارت وارده توسط دولتیان را از منابع بانک مرکزی پرداخت کرد؟ این موضوع از جنبه رعایت حقوق ملت که قانون اساسی به مردم داده نیز قابل انتقاد به نظر می رسد. اصل 34 قانون اساسی صراحتا گفته است که «دادخواهی‏ حق‏ مسلم‏ هر فرد است‏ و هر کس‏ می تواند به منظور دادخواهی‏ به‏ دادگاه های صالح‏ رجوع‏ نماید. همه‏ افراد ملت‏ حق‏ دارند این گونه‏ دادگاه ها را در دسترس‏ داشته‏ باشند و هیچ کس را نمی توان از دادگاهی‏ که‏ به موجب قانون‏ حق‏ مراجعه‏ به‏ آن‏ را دارد، منع کرد.» با این صراحت قانون اساسی، با کدام استدلال حقوقی یا استدلال قانونی می توان مردم و مدیران بانکی را از توسل به مراجع قضایی و دادخواهی در این گونه‏ موارد محروم نمود و حکم داد که مراجع قضایی و غیرقضایی نمی توانند با شکایت سهامداران، مدیران و یا سایر اشخاص، اقدامات بانک مرکزی یا «شرکت مدیریت دارایی ها» را متوقف یا بلااثر نمایند؟ مگر قوه قضائیه قوه ای کاملا مستقل و مرجع رسمی تظلم خواهی مردم نیست؟

سخن پایانی آنکه، الزام بانک ها به پرداخت تسهیلات با نرخ پایین تر از نرخ مصوب بانک مرکزی، اقدامی کاملا برخلاف مصالح و حقوق قانونی سهامداران و سپرده گذاران بانک هاست. بنابراین ممنوعیت اقدامات مورد بحث در لایحه برنامه هفتم توسعه مشروط به الزام مسئولان به رعایت این مقررات، در افزایش توان مالی بانک ها بسیار موثر خواهد بود. اما برعکس، اعطای مصونیت قضایی به مدیران ذی ربط و منع مراجع قضایی از رسیدگی به عملکرد آنان، با هیچ منطق حقوقی و قانونی سازگار نیست و برای مدیران متخلف، حاشیه امن ایجاد خواهد کرد. باید توجه داشته باشیم که دادخواهی از مرجع قضایی، حق مسلم همه مردم است. در عین حال، لازمه استقلال قوه قضائیه آن است که حتی در برنامه های توسعه نیز استقلال این قوه محدود نشود.